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L'analisi

Burocrazia, se non si fa ordine sarà sempre caos

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Il presente intervento trae origine dalla lettura dell’articolo, ultimo segmento di una riflessione simile ad un percorso a tappe, ciascuna perfettamente descritta da titoli raramente così pertinenti, un percorso che prende le mosse dalla necessità di “cambiare per non morire” fino ad arrivare all’ultimo articolo intitolato  “dagli giù al burocrate”.

Ed invero, l’analisi sembra alludere  alle condizioni di salute di un paziente chiamato Italia, malato da ormai tanti anni ed, attualmente, ricoverato nel reparto di terapia intensiva a causa di un repentino deterioramento delle condizioni già di per sé precarie.

Ma qual’è la patologia che affligge il malato? La cartella clinica è a disposizione di chiunque vi abbia interesse, almeno teoricamente, atteso che in realtà si compone di migliaia di pagine scritte a mano e con una grafia incomprensibile, di talché anche i più volenterosi e tenaci dopo aver tentato di decifrare qualche pagina desistono dal proposito.

Analogamente, per quanto concerne le cure somministrate: centinaia e centinaia di terapie si sono succedute nel tempo,  tutte diverse l’una dall’altra ma ciascuna di esse, elaborata dai più illustri specialisti (o autoproclamatisi tali), preannunciata come la cura giusta.

Tuttavia nessuna di esse ha sortito l’effetto sperato e, viceversa, la situazione è addirittura degenerata

Ed è così che passo dopo sasso il pensiero espresso dall’autore diviene crescente stimolo che spinge il lettore a destarsi da quello stato di torpore che, in misura maggiore o minore, è indice sintomatico dell’altrettanto generalizzata indifferenza (rectius disinteresse) per la “cosa pubblica”, fenomeno quest’ultimo che si è rapidamente diffuso, proprio come un virus (esempio purtroppo calzante), penetrando nel tessuto sociale, proliferando al punto di aver assunto forma e consistenza di patologia ormai stabilizzata… sebbene non irreversibile !

Un virus che, forte di decenni di incubazione, è esploso e con una rapidità impressionante si è diffuso contagiando trasversalmente l’intero Paese, penetrando nel tessuto economico sociale fino ad insediarsi stabilmente nel nucleo vitale del (Bel) Paese, nella sorgente dalla quale sgorgano le funzioni vitali dello Stato, contagiando l’intero apparato amministrativo, giudiziario, legislativo ed  ingenerando la situazione sotto gli occhi di tutti: uno stato di confusione ormai permanente.

Attenzione, ciò che suscita maggior preoccupazione e nel tempo rappresenta la peculiarità di questa patologia è l’impressionante eterogeneità degli effetti provocati nella collettività e nei singoli individui che la compongono (si intenda siano o meno essi cittadini, residenti o stagionali e senza di distinzione di sesso, età e razza); trattasi tuttavia di effetti che sebbene diversi sono agevolmente rinvenibili nell’essere umano, con la precisazione che, purtroppo, tra essi non è dato rinvenire nessun “sentimento nobile” ma esclusivamente, senza eccezione alcuna,  quello che potrebbe essere definito suggestivamente il lato oscuro dell’animo umano (The dark Side of The Moon per dirla con le parole dei Pink Floyd).

Quanto all’individuazione degli effetti prodotti, nella stragrande maggioranza della popolazione, meglio dei destinatari del precetto normativo, la sintomatologia tipica si manifesta in una inerzia, indifferenza, opportunismo traenti origine dall’esautorazione e dallo sfinimento ingenerati dal ritrovarsi sballottati a destra e sinistra (senza alcun riferimento di natura politica, del resto ormai inesistente), erranti in una fitta nebulosa legislativa, normativa, giudiziaria e, non a caso volutamente citata per ultima, burocratica.

La situazione descritta viene costantemente alimentata da un Legislatore che nella stesura delle leggi appare (talvolta inconsapevolmente) costantemente ispirato dallo stile e spirito che si addice non già a quello dei “Padri costituenti” bensì ai più autorevoli e migliori autori della Settimana Enigmistica, dando vita ad una produzione legislativa sovente incodificabile, incomprensibile, una sorta  di rebus ! Da una macchina amministrativa alimentata dall’incompetenza, illogicità (manifesta e non), contraddittorietà ed arbitrarietà nonché, più in generale, da tutto ciò che è in antitesi rispetto ai principi che dovrebbero ispirare l’azione  della Pubblica Amministrazione ed informare l’intero apparato amministrativo

Da ultimo, ma non per ordine di importanza, da un particolare gruppo ben distinto di individui, generalmente caratterizzati dalle (in)competenze più disparate (forse disperate) che viene perfettamente citata nell’articolo in questione e che compongono quel folto esercito di pseudo-esperti che dettano la ricetta miracolosa per sostenere l’economia, stimati giornalisti che in articoli publicati sulle più importanti testate con eccezionale chiarezza (ancor più con invidiabile sicurezza) ci confidano il segreto per uscire dalla crisi, programmi televisivi affollati da pseudo-esperti, economisti, politologi, tecnici e divulgatori scientifici, politologi e, come nella migliore tradizione, membri del clero (Padre Ralph non manca mai) etc etc.

Questo esercito (rectius “Armata Brancaleone”), bombarda costantemente il cittadino  che, quale lettore del quotidiano e spettatore del programma televisivo (show), scopre di poter contare sul sostegno e conforto di così numerosi ed autorevolissimi esperti, “ognuno in un ambito definito del quale ha l’impressione di possedere i fondamentali”, coglie immediatamente il comune denominatore del loro grido di dolore: qualunque buona idea e qualunque intervento a sostegno dell’economia rischia di naufragare per responsabilità dei Burocrati.

L’esposizione che precede, nei limiti della voluta ironia e del carattere grottesco volutamente impresso, è parte della reazione ingenerata nel sottoscritto dalla lettura dal contenuto dell’intervento.

L’iter logico argomentativo dell’autore è ineccepibile, sempre ancorato al dato concreto, scritto in lingua “umana”, finalmente scevro dagli ormai consueti riferimenti incomprensibili, ha suscitato nel sottoscritto una attenzione che, onestamente, era decisamente sopita e sostituita da una sorta di torpore misto a rassegnazione che, sono certo, è a molti ben noto.

La fluidità del pensiero unitamente alla chiarezza espositiva, penetranti, incisivi…non lasciano spazi neppure ai più abili tuttofare e tuttologi di turno, messi all’angolo dalla logica espressa nel buon senso!

La diffusione del modus operandi e vivendi correlato alla visione proposta dall’autore rappresenterebbe il potente antidoto capace di determinare il risveglio di coloro non ancora del tutto anestetizzati, addomesticati, addolciti nonché sedati dai fumi della nebulosa che li induce a credere (erroneamente) di vivere nel (finto) benessere !

Parlo di quell’apparente godimento (in realtà prigionia) che ci é stato impacchettato ed offerto a costo zero…. che deriva dalla titolarità di una carta di credito (rectius debito), dal possesso della televisione a 33 canali, Netflix + Sky inclusi, della bella casa (di proprietà della banca si intenda) ancora tutta da pagare etc etc..

Ebbene quello che vedo tra le righe é un tentativo di destare gli animi chiamati innanzitutto a comprendere la grande occasione o forse addirittura il grande treno che tuti abbiamo davanti e che, paradossalmente, potrebbe rappresentare l’unico effetto positivo derivante dalla pandemia vista come la possibilità di un nuovo modo non di vivere ma…di essere!

Si tratta di una occasione non già (rectius non più) riservata in esclusiva ad alcuni (i soliti) ma a tutti, dico tutti, ciascuno per quanto di ragione e di diritto…..ma una occasione che per non essere rilegata al ruolo di utopia richiede necessariamente che tutti, ripeto tutti, facciano la loro parte, ciascuno per quanto attiene il proprio ruolo, le proprie attribuzioni, competenze ed, in questo caso, operando rigorissimamente (si può dire?) nei limiti del proprio ambito, entro i propri confini e con divieto assoluto di superarli invadendo “un territorio” che non gli appartiene, né gli spetta, né gli compete.

Travalicare il proprio significa rientrare nel looping di sempre, idoneo ad ingenerare e incrementare l’attuale situazione meglio conosciuta come caos (che del resto fa comodo a tanti e sopratutto rappresenta il principale ed unico sostentamento che tiene in vita  la folta schiera di “tuttologi”).

E allora, da tale ricetta scaturirebbe un benefico effetto domino, ma soltanto a condizione che:

– il legislatore nel suo operato si attenga alla semplicita’ ergo chiarezza…..attributi di potenza inaudita, unici rimedi capaci di sconfiggere lo spirito enigmatico, tipico degli ideatori  di rebus, che ispira (talvolta) in buona fede la redazione di testi normativi indecifrabili (del tipo: ai sensi dell’art. ……come modficato dall’art. del DPR…..nella parte non abrogata dalla L… nella materia riservata al comma 956 dell’art. … così come modificato etc etc…, successivamente convertito…);

– LA P.A. sia rappresentata da un apparato imponente costituito a sua volta da un personale che, in primis, senza distinzioni di rango, livello, funzioni ed attribuzioni appaia evidentemente indissolubilmente legato da un unico denominatore: il senso dello stato e la piena consapevolezza (rectius coscienza) di esserne parte integrante nonché e soprattutto servitore di esso !

Sotto questo immenso ombrello “costituzionale” sarebbe possibile rinvenire un apparato ben educato, formato, aggiornato costantemente da quelle Scuole da Te citate ed (ovviamente) soppresse… dotato di caratteristiche ormai estinte: correttezza, trasparenza, buon senso, legittimità, legalità… mentre coloro (tanti a dir il vero) allettati dall’eccesso, arbitrio, irragionevolezza, dal perseguimento di un interesse privato, non potranno più contare sull’aiuto di un quadro normativo confuso, torbido, incerto… spazzato via dalla citata semplicità (ergo chiarezza) del legislatore;

– e finalmente il giudice…  tornerà ad essere veramente “il giudice” … non più essere costretto a compiti estranei alla sua sfera… imposti dalla nebulosa normativa… alla romana “a mettece na pezza”, spesso messa pure male;

– e il cittadino, che inizierà a nutrire quel prezioso sentimento denominato fiducia…affidandosi fiducioso ad un sistema non più vissuto come persecutorio, inquisitorio, castigatorio… talvolta deciso, gestito ed attuato con effetti devastanti da un “vigile di passaggio” o dal venditore di pesce fresco del giorno… mi correggo, dato che considero la specie ittica una specie nobile… meglio parlare di un… venditore di fusaie !

In poche parole….riacquistiamo quella dignità che ci appartiene… la visione di un legislatore illuminato (chi é stato l’ultimo ?… mmhh forse l’imperatore Adriano?);

– di una P.A. fatta di legalità, la cui azione é ispirata dal buon senso, titolare e dotata di una discrezionalità che nulla ha a che fare con l’equazione “dicrezionale=fare come mi pare”, efficiente… i cui ingranaggi garantiscono un buon andamento.

Alludo ad una P.A. che, a titolo esemplificativo, laddove nell’ambito del dialogo instaurato con il cittadino si avvede della circostanza che un interesse pubblico (ad esempio la necessità di garantire l’attuazione del  superiore (supremo) interesse collettivo alla viabilità ed accessibilità dei mezzi di soccorso in una determinata area) é stato già ampiamente realizzato rendendo inutile il sacrificio del diritto facente capo al privato… si batte per ed a fianco del privato, scongiurando il rischio che debba (inutilmente) subire i pregiudizi derivanti dall’attuazione dell’interesse pubblico già realizzato in una nuova situazione che vede l’armoniosa convivenza e coesistenza di entrambi!

– Di un giudice recuperato al suo ruolo fisiologicamente istituzionale unitamente alla sua autorevolezza… un giudice che peraltro verrebbe disturbato raramente e quando chiamato ad intervenire sarebbe capace di una pronuncia quasi istantanea, certamente grazie alle poche liti esistenti ma e soprattutto per effetto della chiarezza e semplicità con le quali il legislatore ha concepito la legge… tali da consentirgli una pronta soluzione della questione decidendo secondo legge e… giustizia!

Siffatto sistema, suscettibile di estensione analogica ad ogni settore dello scibile umano, non tarderebbe a produrre i suoi effetti benefici e terapeutici anche nel mondo della Giustizia estendendosi ad ogni suo settore, incidendo ad esempio anche sul rapporto tra diritto penale e diritto amministrativo, ridisegnandone i confini (talvolta incerti).

Ed  invero è oltremodo evidente come il Legislatore del 1981 abbia  optato  per  il  principio di specialità  di matrice penale per risolvere i casi in cui un medesimo fatto venga disciplinato –almeno ictu oculi da  due sanzioni, una di carattere penale ed una di  carattere amministrativo, cosi che l’organo giudicante è chiamato ad operare un confronto astratto tra le due norme e, conseguentemente, ad applicare quella che contiene più elementi specializzanti, sia essa amministrativa che penale.

Tuttavia,  il  Legislatore  successivo  alla  Legge  del  1981,  sembra  aver  optato,  con  riferimento  alla materia  di  manipolazione  del  mercato,  per  la  predisposizione  di  un  “doppio  binario” sanzionatorio, manifestando l’intenzione di derogare al principio di specialità e contestualmente, di  far  coesistere e convivere le due diverse sanzioni.

La previsione di questo doppio binario rende necessaria una delimitazione dell’ambito di operatività  di  ciascuna  delle  suddette  fattispecie, al fine di evitare che la sovrapponibilità tra illecito penale e amministrativo leda uno dei principi cardine del nostro ordinamento: il ne bis in idem.

Ed invero, per un esatto inquadramento del rapporto tra l’illecito di natura amministrativa e l’illecito di natura penale, al di là della materia del market abuse l’attenzione deve essere concentrata sulla funzione della sanzione, con la conseguenza che il rapporto tra le diverse tipologie sanzionatorie varia a seconda che  abbiano  la  medesima  funzione, oppure che siano tra loro funzionalmente eterogenee: nel primo caso, l’identità funzionale – ad esempio quella punitiva – impone un’alternatività tra le sanzioni, altrimenti si verificherebbe una irragionevole ed iniqua duplicazione della risposta sanzionatoria da parte dell’ordinamento; al contrario, nel caso di eterogeneità funzionale, il nostro sistema ammette, anzi impone, il cumulo delle sanzioni, atteso che assolvono una funzione diversa.

Basti pensare, ad esempio, all’applicazione congiunta da parte del giudice penale di una pena e di una  misura di sicurezza, la prima avente come presupposto la commissione di un reato, la seconda basata invece su un giudizio di  pericolosità sociale.  Del resto, a testimonianza della sottile differenza tra illecito amministrativo e penale, vale la pena sottolineare come alla misura di sicurezza è stata originariamente riconosciuta natura amministrativa in quanto ente come scopo la tutela della collettività mediante la neutralizzazione dell’individuo pericoloso e, pertanto, inquadrata in una attività di  polizia, ossia di una attività amministrativa finalizzata alla difesa preventiva della società. Attualmente, viceversa, la dottrina e la giurisprudenza ritengono la misura di sicurezza, al pari della pena, una sanzione criminale di competenza del diritto penale e ciò nella consapevolezza della diversità dei due istituti.

Orbene, proprio in tale ambito non v’è chi non veda coma per prassi ormai consolidata il Legislatore abbia in molteplici occasioni offerto la prova lampante di rappresentare un generatore di caos normativo, non solo con buona pace della certezza del diritto, ma anche con l’effetto di aumentare la confusione tra la popolazione.

Ed in un tempo d’emergenza come il presente che l’aumento della confusione equivale all’aumento della paura.

Proprio con espresso riferimento all’attuale stato di emergenza, appare incontestabile che la produzione a getto continuo di decreti del presidente del consiglio dei ministri (dpcm), ordinanze ministeriali, decreti dei presidenti di regione e pure ordinanze contingibili e urgenti dei sindaci di moltissimi comuni, hanno generato un fitto caos normativo dal quale il Governo, resosi conto come sempre in ritardo della situazione aberrante, ha tentato grossolanamente di discricarsi non riuscendo tuttavia nell’intento.

Per comprendere appieno la situazione da ultimo rappresentata, basti pensare alle previsioni delle misure restrittive di cui al D.L. n. 6/2020 ed a quanto stabilito dal successivo D.L. 19/2020.

Ed invero atteso che gli elenchi di misure  contenuti nei due d.l. sono tecnicamente diversi, esemplificativo quello del d.l. n. 6/2020, tassativo quello del d.l. n. 19/2020, quest’ultimo menziona tutte le restrizioni e i divieti adottati finora, dando la possibilità di adottarli nuovamente per il futuro, ossia fino al termine dell’emergenza fissato per il 31 luglio 2020, e facendo oltretutto salvi gli effetti delle ordinanze e dei decreti emanati nel frattempo (art. 2, comma 3).

Ciò rappresenta il perfetto esempio di ciò che può essere definito il metodo del “mettere una pezza”: il governo ha in sostanza voluto mettere al riparo la decretazione emergenziale dell’ultimo mese dalle pronunce d’incostituzionalità a cui sarebbe con ogni probabilità andata incontro.

L’elenco dell’art. 1, comma 2, d.l. N. 19/2020 è insomma una giustificazione a posteriori del già esistente.

Ma non è tutto.

Per rendere la situazione già di per sé sufficientemente confusa ancor più disorientante, con il decreto del 25 marzo il Legislatore ha ben pensato di intervenire, come al solito, anche nel sistema sanzionato rio.

Come noto, il decreto aveva stabilito una sanzione amministrativa pecuniaria da 400 a 3000 euro per la trasgressione alle misure: sanzione elevata fino a un terzo, dunque fino a un massimo di 4000 euro, se la trasgressione è commessa con l’uso di un veicolo (art. 4, comma 1). Per la violazione di alcune misure è prevista la sanzione accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni (art. 4, comma 2).

Un reato, precisamente una contravvenzione punita con la pena congiunta dell’arresto da 3 a 18 mesi e della multa da 500 a 5000 euro, è stato inoltre introdotto per il caso in cui una persona positiva al virus non rispetti l’obbligo della quarantena (art. 4, commi 6 e 7).

Per i fatti commessi prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 19/2020, sono abrogate le sanzioni penali (il riferimento, come vedremo, è all’art. 3, comma 4, del d.l. n. 6/2020) e al loro posto si applica retroattivamente quella amministrativa nella somma fissa di 200 euro (art. 4, comma 8). Questi i tratti essenziali del quadro sanzionatorio così come lo ha riconfigurato il decreto del 25 marzo.

L’assurdo del d.l. in questione, si rinviene nella previsione di  un elenco di quasi trenta misure che governo e regioni possono assumere, e assoggettarle tutte – tranne la violazione della quarantena obbligatoria – ad un’unica sanzione amministrativa che può essere irrogata entro un range di 2600 euro (esclusi gli aggravamenti), tuttavia dettando pochissimi criteri per la sua commisurazione in concreto: trattasi di un macroscopico esempio di sciatteria legislativa.

Ed ecco che l’effetto domino trova piena riviviscenza e puntuale conferma: la sciatteria origina l’approssimazione che a sua volta inevitabilmente porta acqua al mulino della discrezionalità che, come noto, può concretizzarsi in trattamenti diversi di situazioni simili, a seconda di chi irroga la sanzione.

D’altro canto, è incommentabile la scelta operata non soltanto di abrogare la norma di cui all’art. 3, comma 4, del d.l. n. 6/2020 (“Salvo che il fatto non costituisca piu’ grave reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al presente decreto e’ punito ai sensi dell’articolo 650 del codice penale”) ma di spingersi ricorrendo, anche in questo caso grossolanamente ed impropriamente, al principio di applicazione retroattiva della sanzione amministrativa pecuniaria ai fatti incriminati dalla norma ora abrogata e commessi prima dell’abrogazione (cioè prima dell’entrata in vigore dello stesso d.l. n. 19/2020): a questi ultimi  si applica retroattivamente la sanzione amministrativa pecuniaria di 200 euro: vale a dire, la sanzione amministrativa prevista in via generale dall’art. 4, comma 1, del decreto, ridotta della metà rispetto al minimo edittale (400 euro).

La comprensione di quale sia stata la ratio sottesa al predetto intervento legislativo, impone necessariamente quale condicio sine qua non la conoscenza e l’applicazione del principio ormai noto denominato “metterci una pezza” che, nel caso di specie, rappresenta la vera e propria chiave di volta per la soluzione del caso.

Di seguito l’iter (il)logico seguito:

  • rilevato che il 75% circa delle denunce elevate per le violazione dei dpcm afferivano la contestazione dell’art. 650 cod. pen. e dell’oggettiva inconfigurabilità del reato in questione come affermato dai più autorevoli giuristi, il Legislatore, resosi conto della vera e propria cantonata in cui era incorso, dell’evidente forzatura rappresentata dal ricorso alla fattispecie penale, ha finalmente preso drammaticamente atto della gravità delle conseguenze derivanti dalla sua sciattezza: i procedimenti penali traenti origine dalle oltre centomila denunce accumulatesi in 15 giorni, peraltro destinato all’archiviazione , avrebbero ingenerato un catastrofico ingolfamento del sistema giudiziario che, a dirla tutta, tra le sue caratteristiche di certo non annovera la “snellezza”.

No problem! La soluzione è a portata di mano: eliminazione della norma e sostituzione della stessa con la sanzione amministrativa pecuniaria retroattiva.

Tuttavia, purtroppo come al solito, nell’attuazione della soluzione la proverbiale approssimazione e genericità che caratterizzano l’operato del nostro Legislatore non gli hanno permesso, parimenti come al solito, di avvedersi delle conseguenze derivanti dalla scelta adottata: se è vero come vero che prima facie (rectius superficialmente) la disciplina introdotta non contrasta con il principio di rango costituzionale dell’irretroattività di cui all’art. 25, co. 2 Cost., ciò non è altrettanto vero con riferimento ad un altro tra i principi di rango costituzionale: l’eguaglianza.

Ed invero, l’antitesi rispetto a detto principio che impone di trattare situazioni eguali in modo eguale, e situazioni diverse in modo diverso, risiede nella previsione di una sanzione in misura fissa comminata indiscriminatamente a violazioni di divieti diversi – tutti quelli che si richiamavano al d.l. n. 6/2020: spostamenti ingiustificati, divieto d’assembramento e così via – non sembra compatibile con il principio costituzionale d’eguaglianza,.

Sostanzialmente, ancora una volta ci troviamo di fronte ad una fattispecie di dubbia costituzionalità, figlia di un Legislatore disattento, costretto a metterci una pezza mediante il ricorso ad espedienti che sovente aggiungono caos al caos: mi viene in mente quanto accade in sede elettorale allorquando a me sembra che non ci venga mai concessa la possibilità di scegliere il meglio bensì, nella migliore delle ipotesi, il meno peggio !

Ed é in questo teatrino dove si alterna tutto ed il contrario di tutto, dalle regole non scritte ai precetti indecifrabili, dalle descrizioni parziali e generiche di condotte punibili alle incertezze e dubbi che investono addirittura le stesse fonti normative, che trova il suo habitat ideale la discrezionalità intesa nell’accezione negativa del termine, quale origine dell’arbitrio: tutto ciò ha determinato anche il sacrificio della precetto penale, ridotto ad un mero telum imbelle sine ictu!

 

Concludendo, mi avvedo soltanto adesso della circostanza che queste riflessioni, scritte di getto (rectius d’impeto), traggono origine dallo stimolo provocato dalle parole dell’Autore: forse la percezione della logica e semplicità dell’1+1=2 accompagnata dal pensiero di una “Mente pensante” rappresenta ancora una tentazione veramente irresistibile.

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