Qualche suggerimento per una riforma della giustizia

Si può anche comprendere l’animo di coloro che si allarmano quando sentono parlare di riforma dell’ordinamento giudiziario. Non è che il Parlamento occupandosi di questa materia si assuma compiti che esorbitano le sue competenze? E non è questo un pericolo per la democrazia? Non si attenta al sacrosanto valore dell’indipendenza dei giudici? Non bisognerebbe concordare con i magistrati ogni modifica legislativa sul loro status, altrimenti meglio lasciar perdere e non farne niente? E magari potrebbe capitare che dietro l’intento riformatore passino vendette personali dei politici, tentativi di sottrarsi alla punizione per ogni sorta di (anche solo sospettata) malefatta…

I rapporti tra Parlamento e Magistratura

Dicevamo: possiamo anche capire. Perché in effetti in linea di massima sarebbe meglio che la legge non modificasse qualcosa di tanto delicato e naturalmente autonomo, come l’ordinamento dei giudici, senza tener conto della loro volontà. A meno che …

È vero infatti che il rapporto tra Parlamento e Magistrati non è interamente a disposizione del primo; le regole fondamentali che disciplinano la funzione giudicante non possono scriverle le Camere, ma sono dettate piuttosto da una sorta di voce fuori campo che precede onorevoli e togati e li accompagna costantemente nei rispettivi lavori. Questa voce, provenga da una carta costituzionale, da una prassi consolidata o, semplicemente, dal pulpito della ragione, parla molto chiaramente: Tu Parlamento, e solo tu, fai le leggi; e tu giudice, e solo tu le applichi – restando quindi indipendente da ogni potere – quando nasce un contenzioso, quando cioè sorge un conflitto tra soggetti diversi sull’applicazione nei singoli casi concreti delle leggi stesse.

Ecco perché quando il Parlamento mette all’ordine del giorno l’ordinamento dei giudici rischia di usare competenze che non gli sono mai state assegnate, rischia di sottrarsi alla maestà di quella voce che lo ha legittimato sicché, se essa rimane inascoltata, cambia il senso stesso del Parlamento e pure dei giudici: subentra qualcosa di molto, molto pericoloso per la democrazia. Perciò ribadiamo: sarebbe bene che il potere legislativo ordinario non dovesse mai modificare sostanzialmente l’organizzazione di magistrati. A meno che …

A meno che la voce fuori campo non sia ormai negletta nella prassi. A meno che negli effettivi rapporti tra i poteri dello stato ci si trovi nella situazione in cui i giudici (e non è detto che sia tutta colpa loro, come vedremo) non fanno più soltanto i giudici, risultando oltretutto impermeabili ad ogni richiamo sui limiti delle loro competenze: allora il Parlamento non può, ma deve intervenire; non crea leggi, ma obbedisce ad una Legge superiore; e la sua inerzia, non la sua attività, lo renderebbe complice di uno strisciante eppure incisivo attentato all’assetto democratico dello Stato.

Allora è questo e solo questo il punto che giustifica non tanto l’opportunità, quanto l’assoluta necessità di una riforma dell’ordinamento giudiziario. Non c’entra discutere se il premier è un cattivaccio o meno, se i giudici sono arroganti o se (come avviene nella maggioranza dei casi) sono onorevolmente impegnati a portare a termine il loro lavoro in condizioni realmente difficili. Non c’entra neanche tirar fuori altre sacrosante questioni come la lunghezza dei processi, la cattiva distribuzione geografica degli uffici giudiziari, le regole per l’accesso alla magistratura e via dicendo, problemi serissimi eppure particolari che esigono interventi particolari. Prima di tali problemi rileva che ciò che richiede in via assoluta un intervento globale sui fondamenti stessi dell’ordinamento giudiziario, su tutti i suoi aspetti (compresi quelli che riguardano le questioni appena dette) è un fenomeno e uno solo: quello per cui i giudici esercitano poteri che loro non competono e non possono essere loro affidati in base a nessun principio della democrazia.

E’ proprio su questo punto fondamentale che sarebbe preferibile concentrare la discussione culturale, il continuamente auspicato dialogo tra maggioranza e opposizione. E su questo punto, in realtà le voci non sono state né troppe né troppo chiare.

Qualcosa non va bene

Ciò che è successo, a parere di chi scrive, è che in questa epoca che si definisce post moderna si è affermata la figura del giudice sovrano: a chi lo interpella egli risponde spesso giudicando le leggi prima che i fatti, rifiuta ogni responsabilità per le sue decisioni e ogni sindacato del suo comportamento, è autore di interpretazioni che aggirano la volontà legislativa espressa dal Parlamento (il nuovo codice di procedura penale è strato progressivamente snaturato dalle sentenze della corte di Cassazione) ritenendosi espressione e fonte di un diritto che è superiore e prevalente rispetto alle singole leggi. Come mai è successo questo?

Certamente fatti e atteggiamenti sono in relazione con l’accaduto. Inerzie del legislatore, e poi produzione di leggi confuse e in numero pletorico; vergognosi ammiccamenti da parte di partiti politici per ottenere vantaggi indebiti sugli avversari; indubbi successi nel campo del crimine organizzato e del terrorismo che hanno meritatamente conferito prestigio ad alcuni magistrati. Nel complesso, il discredito delle istituzioni politiche ha creato il mito per cui la giustizia come valore si attua al meglio se è affidata interamente a uomini che, proprio perché non eletti, possono presentarsi incorrotti, indipendenti da ogni camarilla partitica e finanziaria.

Ma tutto ciò e altro ancora non sarebbe successo e non avrebbe prodotto i risultati attuali se sulla società non avesse agito una potenza più profonda e devastante di ogni evento particolare. Alludiamo a quello spirito di relativizzazione di ogni idea e valore per il quale cade l’illusione che una qualunque pronuncia – ivi compresa quella legislativa – possa rappresentare una direttiva valida per tutti e durevole nel tempo. Ecco allora che i compiti assegnati ai vari organi dello Stato e alle componenti della società civile vengono tutti misurati in termini di mero potere: il Parlamento, i giudici, ma anche i partiti, i sindacati, le organizzazioni industriali hanno il diritto di fare quello che possono fare, cioè quello che riescono a realizzare ed imporre senza incontrare ostacoli. Ma gli equilibri costituiti dagli scontri di poteri sono precari e perniciosi per la salute morale ( e talvolta fisica) dei cittadini. Non lo scontro, ma il controllo reciproco deve segnare il rapporto tra poteri dello Stato.

In questi tempi difficili anche l’organo legislativo prenderà le distanze da certi errori del passato. Non più leggine fatte in fretta e furia per seguire il caso giornalistico del momento; non più testi scritti in una lingua che ha a che fare con l’italiano solo per lontana parentela, non più marchiani errori nella stesura delle leggi che giustifichino il magistrato a seguire non quello che il Parlamento ha votato, ma il suo personale senso della giustizia.

Il Governo, il Parlamento, l’opinione pubblica informata sono tenuti ad agire, oggi, come un Riformatore con la “R” maiuscola. Ed è grande la difficoltà, ma anche l’urgenza, la grandiosità del compito che spetta al Riformatore dell’ordinamento giudiziario: non si illuda di trovare diffuse complicità o ragionevoli aiuti; la maggioranza delle attuali forze sociali non è più in grado di ascoltare nessuna voce superiore al campo dei propri interessi immediati e al sospetto verso ogni cambiamento. Proceda comunque il Riformatore, restituisca al Parlamento e ai giudici le rispettive competenze originarie, obbedisca a quella che abbiamo chiamato la voce fuori campo che detta le regole della democrazia: è la voce di un nume permaloso che, se offeso, si ritira lasciando uomini e istituzioni sociali in balia del gioco irrazionale della forza.

Riformare la giustizia: qualche suggerimento

Per quanto possa sembrare strano, per riformare in modo razionale l’ordinamento giudiziario la prima cosa da fare non consiste nella modifica dello stesso. Su un punto la cultura contemporanea ha ragione: non c’è pronuncia generale che nell’applicazione al caso concreto non possa subire interpretazioni diverse e addirittura opposte. Allora per impedire che la propria volontà legislatrice sia stravolta dall’interpretazione giudiziaria, il Parlamento deve tutelarsi. Un mezzo efficace potrebbe essere il seguente: costituire una commissione permanente che di fronte a sentenze della Cassazione, ritenute lontane dal contenuto iniziale di una legge, provochi una nuova pronuncia parlamentare, diretta a precisare, puntualizzare e specificare il senso autentico della norma in questione. In aggiunta, sarebbe bene che il Primo presidente e il Procuratore generale della Cassazione diventassero membri di diritto del Parlamento per la durata del loro incarico: così da assicurare un collegamento istituzionale tra il legislatore e i suoi interpreti.

Se non è un legislatore, il giudice non è neanche un funzionario amministrativo, un organo del potere esecutivo. Su questo punto anche i magistrati sono sensibilissimi temendo ogni forma di confusione. Ma cosa distingue chi esegue le leggi e chi le applica come giudice? Fondamentalmente è il contenzioso (o “contraddittorio”). Il giudice applica le leggi sentenziando tra due tesi opposte. (Tu devi andare in galera, no, io sono innocente; tu mi devi pagare cento, no, sei tu che devi una somma a me) Ma quando il contenzioso è in atto? Basta che le due parti siano presenti in giudizio e possano rivolgere la loro domanda al giudice? Su questo punto c’è stata una profonda evoluzione degli studi nel secolo scorso. Già negli anni trenta (soprattutto per opera del Carnelutti) si voleva che le parti fossero messe nella effettiva condizione di portare tutti i loro argomenti davanti al giudice. Nel dopoguerra la dottrina si è sviluppata nel senso di ritenere che il contraddittorio c’è realmente quando le parti “si dicono contro”: quando cioè esse cercano di negare, di togliere e squalificare gli argomenti dell’avversario, sì che il giudice possa operare correttamente facendo propri i discorsi che non sono caduti e decidendo di conseguenza. Senza contenzioso non c’è processo, c’è atto di amministrazione o peggio c’è una forma di inquisizione.

Ma perché il contraddittorio sia autentico e non fittizio bisogna che le parti dispongano entrambe delle identiche conoscenze, degli identici mezzi di prova, della identica posizione di fronte al giudice senza godere di alcun credito particolare … È possibile che tutto questo sia anche minimamente attuato se non sia stabilito in ogni modo possibile che la situazione dell’accusa, quella dei pubblici ministeri, è, non dico separata, ma addirittura opposta a quella dei giudici? Per quale ragione mai una parte dovrebbe godere del privilegio di poter svolgere all’occorrenza anche il ruolo del giudice, il che comporta una serie di comprensibili quanto deprecabili complicità, scambi riservati di notizie, atti di riguardo, acquisizione di conoscenze precluse alla difesa? E di parte si tratta, sia chiaro, quando si parla di pubblici ministeri, parte come sono parte gli avvocati difensori. L’espressione coniata per loro di “parte imparziale” sta nello stesso cielo in cui brillano le “convergenze parallele”, ma non la luce della ragione.

Né vale a stabilire una sostanziale differenza tra pubblico accusatore e difesa il dettato normativo per il quale il primo agisce nell’interesse della legge. E l’avvocato no? Non è interesse della legge che non venga condannato un innocente? Ma li avete mai visti i pm quando si infervorano in udienza, rossi in volto, accaniti a difendere non tanto la legge (che non fa ansimare nessuno) ma la loro tesi, la loro credibilità, il loro orgoglio professionale … e ci piacciono così, badate bene, gente che non lavora solo per il 27 del mese, tipi che credono nelle loro opinioni, professionalmente impegnati a sostenere fino in fondo … la loro parte!

E deve essere così. La verità processuale (che non è né metafisica né scientifica) si forma proprio in questo modo: ad opera di un terzo che raccoglie le due visioni della stessa cosa prospettate da soggetti che si pongono in un versante opposto l’uno all’altro. Di fronte a tali evidenze razionali e politiche non sono ammissibili esitazioni, bizantinismi (separazione delle carriere o distinzione delle funzioni?), non sono ammissibili argomenti alla Violante (per il quale è inutile intervenire perché tanto ormai sono pochi quelli che chiedono di passare dal ruolo dei pm a quello giudicante: che si fa allora, si abolisce il reato di plagio, di riduzione in schiavitù, perché i casi del medesimo sono rari?); le carriere dei pubblici ministeri e dei giudici vanno separate e organizzate in modo totalmente diverso. Finché ai pm per fare i giudici non vengono date le stesse possibilità concesse ai notai, agli avvocati, agli intendenti di finanza, noi non avremo mai veri processi e veri giudici: e dovrebbero capirlo anche i magistrati che tanto tengono a non essere scambiati per inquisitori o funzionari del potere esecutivo.

Una volta ritrovati i principi per cui è necessario riformare e proceduto alla prima e fondamentale riforma dell’ordinamento giudiziario con la separazione delle carriere, rimangono poi una serie di elementi che vanno riveduti intorno ai quali, del resto, molti sono intervenuti e con ben maggiore autorevolezza della mia. Mi soffermerei soltanto su due punti perché da essi dipende particolarmente il retto intendimento del valore dell’indipendenza del giudice: che non significa irresponsabilità, incontrollabilità dell’impegno nel lavoro, ma semplicemente inammissibilità di interferenze nel momento del giudizio.

Parliamo allora del Consiglio Superiore della Magistratura. Prima di pensare alla sua composizione è bene sottrargli la competenza esclusiva nell’attribuzione degli incarichi ai giudici. Bisogna allora abolire la carriera automatica degli stessi e ristabilire una serie di progressioni per esami per titoli, affidando il compito di giudicare ai magistrati di cassazione.

Una vecchia obiezione a tale proposta è che il giudice si sentirebbe limitato nella propria indipendenza dal timore che la sua carriera verrebbe pregiudicata se si discostasse dai criteri interpretativi del supremo collegio. Se un timore del genere, diciamo noi, servisse ad arginare decisioni cervellotiche sarebbe il benvenuto; se invece taluno per ragioni di carriera, rinunciasse ad usare buoni argomenti per criticare la cassazione perderebbe subito non tanto l’indipendenza quanto i requisiti minimi per farsi chiamare giudice. In ogni caso meglio la dipendenza da un organo che deve la sua indipendenza alla anzianità e competenza dei suoi membri, come è la cassazione, piuttosto che la subordinazione agli orientamenti e alle valutazioni di un organo come l’attuale csm formatosi attraverso la lotta politica tra diverse correnti.

Bisogna allargare poi la composizione e la competenza (ecco il secondo punto) dei consigli giudiziari. Questi sono organi periferici formati da magistrati e da qualche avvocato. Hanno ristretti compiti di controllo sul funzionamento degli uffici giudiziari. Bisognerebbe consentire, invece che esercitassero una effettiva sorveglianza sulla operosità dei magistrati; e bisognerebbe che ne facessero parte anche cittadini eletti in occasione delle consultazioni amministrative. Se il popolo non può intervenire nella formazione del giudizio finale nei processi, ha il diritto di sapere, tramite i suoi rappresentanti, cosa faccia, e se faccia, chi in suo nome pronuncerà la sentenza.

* Francesco Cavalla è professore ordinario del Dipartimento di Storia e Filosofia del Diritto e del Diritto Canonico della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Padova.