10/ Con l’11 settembre si è ampliata la nozione di legittima difesa

Il diritto internazionale contiene delle prescrizioni piuttosto cogenti per quanto riguarda l’uso della forza da parte degli Stati. La Carta delle Nazioni Unite stabilisce un divieto assoluto, e mette in particolare fuori legge l’aggressione, la forma più macroscopica di uso della forza armata, qualificata come un crimine internazionale dallo Statuto della Corte penale internazionale. La Carta, inoltre, proibisce fattispecie minori di ricorso alla forza armata, come l’intervento temporaneo in territorio altrui. A fronte del divieto generale, vi sono delle eccezioni. In primo luogo la legittima difesa individuale e collettiva. Se uno Stato è attaccato, si potrà reagire per porre fine all’attacco. E’ inoltre ormai unanimemente (o quasi) accettato che il ricorso alla forza sia lecito, qualora il suo uso sia autorizzato dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. L’Organizzazione Mondiale è praticamente impotente quando si renda necessario il ricorso alla forza armata, non disponendo di un esercito permanente. Deve quindi far affidamento sugli Stati, che svolgono un ruolo di supplenza. 

Le regole ora esposte hanno ormai assunto natura di consuetudine internazionale. Ma la consuetudine non è fissa nel tempo: si evolve, si trasforma o addirittura si estingue. L’11 settembre, o più precisamente il post 11 settembre, ha cambiato le regole relative al divieto dell’uso della forza e alle sue eccezioni? Sono passati 6 anni, un tempo sufficiente per apprezzare se si siano verificati mutamenti. Durante questo periodo sono state combattute due guerre (Afghanistan e Iraq) e altri conflitti locali: gli Stati hanno preso posizione e un organo imparziale, quale la Corte Internazionale di Giustizia, si è pronunciato sulla disciplina dell’uso della forza nelle relazioni internazionali. Un osservatore attento deve ammettere che la regola relativa al divieto dell’uso della forza è sempre in vigore e completamente isolata è l’opinione dottrinale secondo cui essa sia caduta in desuetudine. Quelle che sono cambiate sono le eccezioni alla regola o, più precisamente, la loro interpretazione.

Per la legittima difesa ci sono almeno tre interpretazioni: la tradizionale, secondo cui essa può essere esercitata solo dopo un attacco armato; quella in genere facente capo agli autori anglosassoni, secondo cui si può intervenire anche se l’attacco sia imminente e quella chiamata impropriamente “guerra preventiva”, secondo cui si può reagire contro una minaccia latente (ad esempio, il possesso di armi di distruzione di massa da parte degli “Stati canaglia”). Dopo l’11 settembre, la teoria secondo cui si può reagire contro una minaccia imminente ha trovato una significativa accoglienza anche negli ambienti legati ad una interpretazione tradizionale della Carta delle Nazioni Unite, che ritenevano l’esercizio della legittima difesa lecito solo dopo che l’attacco armato avesse avuto luogo e colpito il territorio della vittima. Praticamente isolata è rimasta invece la dottrina Bush della guerra preventiva. Le minacce latenti sono di competenza del Consiglio di Sicurezza, che eventualmente può autorizzare gli Stati ad intervenire con le armi a tutela della pace e sicurezza internazionale.

Piuttosto, il post-11 settembre ha indotto a ritenere che la legittima difesa possa essere esercitata non solo nei confronti di uno Stato, ma anche di entità non statali, quali le organizzazioni terroristiche. Ciò che consentirebbe di intervenire nel territorio degli Stati che ospitano quelle organizzazioni. Tale interpretazione, avallata dalla Nato e, sia pure implicitamente, da talune risoluzioni del Consiglio di Sicurezza è in via di consolidamento ed ha trovato conferma da parte di alcuni giudici della Corte Internazionale di Giustizia. Definitivamente consolidata è la tesi secondo cui il Consiglio di Sicurezza possa autorizzare gli Stati a ricorrere alla forza armata. Gli Stati eserciterebbero, cioè, una specie di supplenza. 

Un’altra regola, che non riguarda tanto il post 11 settembre quanto il dopo intervento Nato contro la Repubblica federale di Iugoslavia a causa dell’emergenza umanitaria in Kosovo (1999), ha per oggetto l’intervento d’umanità, cioè l’uso della forza per salvare la popolazione dello Stato territoriale da trattamenti inumani e pratiche di genocidio da parte del governo al potere. Nel summit di New York del 2005, a livello di Capi di Stato e di Governo convenuti in seno all’Assemblea Generale, è stata accettata, anche dai paesi del terzo mondo, la regola secondo cui gli Stati hanno una “responsabilità di protezione” nei confronti della propria popolazione. Ma l’Assemblea Generale non si è pronunciata sul punto se l’intervento umanitario a protezione di popolazioni indifese, senza l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, sia legittimo.   

In conclusione, la regola fondamentale secondo cui agli Stati è proibito ricorrere alla forza nelle relazioni internazionali e, in particolare il divieto di aggressione, è rimasta inalterata dopo l’11 settembre. Quello che è mutato, o sta cambiando, sono le eccezioni alla regola, intese in senso più permissivo, a causa della scarsa efficacia del sistema delle Nazioni Unite nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionale e della loro impotenza a far fronte sollecitamente alle emergenze umanitarie.