La burocrazia va cambiata non criminalizzata

Parte prima: PROLEGOMENI

1.Ma davvero in Italia la cosiddetta Burocrazia non può che essere un fattore di rallentamento dell’economia? La domanda posta ne sottende in realtà altra, ben più insidiosa: cosa fare per rendere l’azione amministrativa funzionale allo sviluppo socioeconomico del paese. Beninteso, pare ovvio che le Amministrazioni Pubbliche esercitino potere pubblico per la cura e tutela degli interessi della collettività, ormai in ogni settore di vita; ma esse sono anche soggetti economici erogatori di risorse finanziarie e quindi di sostegno all’economia.

Appaiono anche evidenti le diseconomie dovute alla frangibilità delle infrastrutture pubbliche (a partire da quelle sanitarie, viarie, tecnologiche, logistiche) dovuta alla mancanza di continuità degli investimenti e della manutenzione, così come risulta incomprensibile l’allocazione delle risorse umane, finanziarie e strumentali, rispondente più a criteri pseudo-politici che a criteri tecnici ed organizzativi.

Ma, tuttavia, a ben vedere, l’eccesso di burocrazia si evidenzia, nell’immaginario collettivo, in tutte quelle ipotesi di cattiva amministrazione, ad ogni livello di governo, che presentano sintomi comuni e conosciuti: lentezza procedimentale, controlli farraginosi, formalismi inutili, impedimenti incomprensibili, difficoltà o impossibilità di interlocuzione, silenzi o inerzia ben oltre i termini procedimentali, oltre a fatti di corruzione.

In effetti, la burocrazia, intesa in senso soggettivo, porta ad imputare i problemi di cattiva amministrazione alla incapacità o impreparazione dei ‘burocrati’ e cioè dei titolari dei poteri di amministrazione: essi sono facilmente individuabili e, generalmente, i ‘colpevoli’ sono proprio coloro che hanno la competenza ad adottare gli atti finali dei procedimenti amministrativi, semplici o complessi che siano.

Non che manchi la consapevolezza che i suddetti vizi delle Amministrazioni pubbliche dipendano da inadatta organizzazione, da disciplina procedimentale eccessivamente complessa, da disposizioni normative superate o di difficile comprensione e applicazione, o ancora dalla inesistenza sostanziale di attività di formazione e riqualificazione del personale delle pubbliche amministrazioni. Ma, la burocrazia in senso oggettivo non consente di individuare facilmente i colpevoli e, poi, per migliorare l’azione pubblica i rimedi sono necessariamente complessi e richiedono un certo tempo di attuazione, con necessità di una certa stabilità politica che consenta di non distruggere ciò che si è da poco impiantato solo per amore di cambiamento, senza neanche verificare ciò che può funzionare ed è utile comunque. In fondo, di riforme dell’amministrazione pubblica e della burocrazia si sente discutere da sempre, al punto che si dovrebbe ragionevolmente parlare di processo di riforma permanente, del quale è difficile ricordarsi il momento di inizio e si è certi che non terminerà mai.

In ogni caso, il termine burocrazia è ormai connotato di negatività, indipendentemente dal suo significato reale (ammesso che ne abbia uno, visto la sua polivalenza intrinseca). E, dunque, la personificazione nel ‘burocrate’ di tutti i mali di un’Amministrazione pubblica, poco efficiente o responsabile di frenare l’economia, è di moda, al punto tale che il burocrate finisce per subire una sorta di effetto ‘Forer’, e per proteggersi o per diminuire il grado di esposizione diviene ancor più ‘burocrate’.

La trappola della ricerca del colpevole finisce quasi per assolvere tutti dalla mancata ricerca di soluzioni del problema, ovvero a ipotizzare soluzioni troppo semplici (quindi immediate e illusorie, tipo: basta burocrati, meglio il mercato libero) o troppo complesse (quindi lente e di difficile realizzazione, tipo: occorre cambiare radicalmente l’amministrazione, a partire dai principi costituzionali).

2. Questa visione, ovviamente, finisce per radicalizzarsi in momenti di vera o presunta emergenza, indipendentemente se essa sia conseguenza di fenomeni imprevedibili o solo effetto di congenita impreparazione.

Quel che accade era già scritto: uso di poteri speciali; rottura del già fragile rapporto tra governo e parlamento; prostrazione della decisione politica alle indicazioni di tecnici; stress economico, sociale, istituzionale-organizzativo, psicologico.

Ciò che accadrà, invece, non è ancora scritto, perché dipenderà dalle scelte politiche (e non meramente tecniche) di ambito economico-sociale e di sicurezza interna e esterna.

Diviene, perciò, un imperativo assoluto che alla domanda iniziale consegua una risposta pragmatica: la Burocrazia non deve essere un fattore di impedimento o rallentamento della crescita economica (o meglio della ripresa economico-sociale).

Si, ma come?

Un approccio sistematico sarebbe auspicabile, sebbene utopico: la cattiva amministrazione, in senso oggettivo, richiede una cura a partire dalla semplificazione della disciplina normativa, per proseguire sul piano della semplificazione organizzativa, e poi quella procedimentale, perché pare indubbio che il burocrate (in senso soggettivo) in fondo applica leggi, che a volte sono troppe e difficilmente comprensibili, ed ha difficoltà ad applicarle per i pochi e mal organizzati mezzi che ha, in un ambito procedimentale ove “il potere si fa atto” anch’esso farraginoso, che diminuisce discrezionalità ed aumenta responsabilità personali, con controlli e controllori in ogni dove.

Certo, la panacea dei mali dell’amministrazione è sembrata negli ultimi decenni la c.d. ‘semplificazione’, ad ogni livello, legislativo e amministrativo, con maggiore cura, per quanto possibile, all’intellegibilità delle norme e dell’attività amministrativa, alla comunicazione ed interazione con i cittadini o utenti, alla partecipazione e alla conoscibilità di atti e comportamenti amministrativi. E su tale strada indubbiamente occorre proseguire con determinatezza, anche delimitando maggiormente il perimetro di interesse dell’azione pubblica, con maggiori liberalizzazioni; ma si tratta pur sempre di rimedi, riforme, soluzioni per tempi e situazioni politiche, istituzionali ed economico-sociali, a dir così, ordinari (si veda, ad esempio, il Documento di sintesi e proposte, di aprile 2020, denominato “L’Italia e la risposta al COVID-19”, redatto dal DIPE della Presidenza del Consiglio dei ministri: 150 pagine di proposte interessanti, ma con effetti di medio e lungo periodo, che però non affrontano il nodo problematico della attuazione amministrativa).

Una situazione di profonda crisi economico-sociale e istituzionale richiede interventi rapidi sia quanto a straordinarie misure finanziarie, fiscali e, in senso lato, economiche, sia quanto ad altrettanto straordinarie, e se si vuole temporanee, misure “sburocratizzanti”, per liberare energie imprenditoriali, supportare investimenti nuovi, sostenere i consumi.

E allora, occorre prestare attenzione alle “voci di dentro”, sia di parte pubblica, sia di cittadini e imprese, che in fondo convergono quanto alla richiesta di soddisfazione dei bisogni di sicurezza economica, sociale, sanitaria e personale.

3.Se si volesse sintetizzare in criteri l’essenza delle istanze di miglioramento dell’azione pubblica provenienti da chi ogni giorno opera in Amministrazioni pubbliche e da chi, cittadini o imprese, si aspetta sostegno dalle istituzioni pubbliche, allora si potrebbero individuare i seguenti quattro: semplicità, certezza, durabilità, fiducia.

Quattro criteri che dovrebbero essere alla base del rapporto tra amministrazione e amministrato, sia in tempo di pace amministrativa, sia quando fisiologicamente il conflitto fa emergere interessi contrapposti, sia in momenti di emergenza o catastrofe.

Come assicurare il rispetto di essi non è cosa facile, soprattutto in periodi di emergenza sanitaria, economica e sociale; ma il vantaggio è che in periodi di emergenza possono adottarsi misure straordinarie, anche eventualmente transitorie, in attesa di interventi strutturali di medio e lungo periodo.

L’azione amministrativa è regolata dalla legge, che procedimentalizzando l’esercizio del potere pubblico, con l’introduzione di regole di garanzia del corretto perseguimento dell’interesse pubblico, pone anche attenzione all’esigenza di massima trasparenza e partecipazione. Le regole di garanzia impongono adempimenti a volte complessi, sia per l’agente pubblico, sia per il cittadino o utente, con l’effetto di ‘complicare’ l’azione amministrativa, a danno della semplicità. La violazione delle regole comporta l’invalidità, illegittimità, dell’atto amministrativo, con la conseguenza di spreco di risorse e ricorso ad altra amministrazione, quella della giustizia. Ciò indipendentemente dalla strumentalità delle regole alla concreta cura dell’interesse pubblico specifico da perseguire. Ciò vale anche per i controlli esterni, preventivi o successivi che siano. Eppure, pare evidente la necessità che le scelte politico-amministrative si traducano in atti concreti il più velocemente possibile. Rendere semplice l’azione amministrativa ha quindi tale finalità. L’agente pubblico non può assumersi la responsabilità di non osservare norme di garanzia o di controllo procedimentale per rendere la propria azione più semplice, e quindi più celere, magari evitando di gravare con richieste documentali formali gli interessati, o evitando di chiedere pareri obbligatori o comunque alterando l’iter tipico procedimentale previsto per norma: incorrerebbe in gravi responsabilità amministrative ed erariali. Del resto, la disciplina procedimentale ha anche lo scopo di proteggere l’ordinamento da agenti infedeli o da cittadini utenti “furbi”. Solo che, frequentemente, le complicazioni procedurali a protezione e garanzia della legittimità sono tanto opprimenti che ne pagano le conseguenze non già gli “infedeli “e i “furbi”, ma solo i corretti funzionari e i cittadini, le imprese, gli utenti onesti. Solo un intervento normativo che incida, sia pure provvisoriamente, sulle regole procedimentali dell’azione amministrativa e sulla responsabilità dei funzionari di pubbliche amministrazioni può consentire l’applicazione del criterio di semplicità.

Allo stesso modo, il quadro di regole all’interno del quale opera l’agente pubblico, così come il cittadino o l’imprenditore (o il professionista o il commerciante o l’agricoltore, e così via) deve essere certo. Ogni regola per qualunque attività è più o meno gravosa e comporta un costo: non importa tanto l’entità o la gravosità del costo in termini finanziari o organizzativi, quanto invece la certezza della regola, con riferimento alla sua interpretazione ed applicazione. Ma le norme sono troppe, le regole scaturenti non sono chiare, a volte sono contraddittorie, di difficile interpretazione ed applicazione, conducendo a conflitti, che provocano un anomalo ricorso alla giustizia (amministrativa). Il criterio della certezza, allora, richiederebbe, pragmaticamente, un intervento legislativo che sostituisca, sia pure provvisoriamente ed in attesa di semplificazioni strutturali, le norme in vigore con poche regole generali, valevoli per ambiti o comparti amministrativi, di facile comprensione e applicazione.

Ma sia la semplicità che la certezza sarebbero difficilmente raggiungibili senza durabilità e fiducia.

Una azione amministrativa non può essere semplice e certa se non lo è duraturamente. Nulla è immutabile e la velocità nei cambiamenti sociali ed economici richiede continui adeguamenti normativi e interventi innovativi nel rapporto tra amministrazione e amministrati. Tuttavia, ciò che occorre perseguire è la regola astrattamente e teoricamente durevole, di modo che la certezza anche della perduranza conduca ad un quadro di regole stabili. In altri termini, occorre rifuggire da regole che nascono transitorie (che a volte finiscono per divenire durevoli) o che lo diventano perché modificate velocemente ed in continuazione.

Una azione amministrativa non può essere semplice e certa se non si fonda su reciproca fiducia. Non si vuole, così, richiamare in campo amministrativo un generale principio dell’affidamento, quanto invece rimarcare la necessità di accentuare un sano criterio di fiduciarietà, già proprio dell’ordinamento amministrativistico, se solo si voglia fare riferimento al regime delle cc.dd. autocertificazioni. L’agente amministrativo dovrebbe poter fondare le proprie scelte e decisioni amministrative principalmente su autoattestazioni da parte del privato, fidandosi della veridicità dei fatti attestati. L’ordinamento dovrebbe consentire lo svolgimento di qualunque attività economica senza preventive autorizzazioni o licenze, purché il soggetto dichiari (prometta) di rispettare i requisiti fondamentali richiesti dalla disciplina normativa. Certo, in sede di successivo controllo potranno emergere casi di errore nelle dichiarazioni o casi di falsità, con le ovvie conseguenze sanzionatorie: ma intanto i limitati casi di violazione non avranno ostacolato le attività economiche lecite, oggi rallentate proprio per le garanzie procedimentali e i controlli doverosi diretti a scongiurare l’azione dei “furbi” o attività illecite.

Allo stesso modo, l’ordinamento e gli amministrati devono avere fiducia nel burocrate, nella consapevolezza che egli agisce nell’interesse pubblico generale e quindi della collettività: il dovere di leale cooperazione diviene essenziale e occorre riconoscere una adeguata discrezionalità tecnica ed amministrativa per effettivamente contemperare tutti gli interessi coinvolti. Occorre restituire ai funzionari la dignità che la professione che svolgono merita, con piena responsabilizzazione quanto ai risultati, ma piena protezione quanto alle mere irregolarità formali. La creazione di organi straordinari, task force, comitati di esperti, commissari, strutture di missione, da un lato deresponsabilizza chi ha la titolarità di uffici pubblici, dall’altro crea smarrimento negli amministrati, con ulteriore caduta di fiducia in chi legittimamente e ordinariamente dovrebbe esercitare il potere pubblico e prendere decisioni amministrative.

Ma allora, quali le possibili misure urgenti, valevoli per un periodo transitorio, rispettose dei suddetti criteri, idonee a perimetrare una nuova identità amministrativa, quale conseguenza di una catastrofe?