Idee per il libero mercato

La cultura ha fatto il pieno

Introduzione

Il governo italiano, dopo una lunga trattativa col mondo della cultura, ha deciso di accoglierne le sue richieste, rifinanziando il Fondo unico per lo spettacolo (Fus) e altre voci di spesa. Tale impegno verrà finanziato attraverso un aumento delle accise sui carburanti, il cui importo sarà determinato dall’Agenzia delle entrate sulla base della domanda attesa e del gettito necessario.

In questo paper sosterremo che tale decisione andrebbe ripensata: essa è infatti distorsiva e dannosa dal lato delle entrate, inefficiente dal lato delle uscite. Nella prima parte del paper ci concentreremo sul prelievo. Mostreremo che si tratta di un intervento criticabile per tre ragioni diverse: perché la tassazione sui carburanti è già troppo elevata; perché la congiuntura vede i prezzi dei prodotti raffinati strutturalmente alti e, si può presumere, per un periodo molto prolungato; perché implicitamente ciò equivale all’ammissione che non vi siano altri spazi di razionalizzazione della spesa pubblica. Va da sé che il provvedimento è tanto più discutibile, se si considera che non esiste alcuna ragione teorica per scaricare sulle spalle degli automobilisti il finanziamento di cinema, spettacolo dal vivo e beni culturali. Anzi, tale decisione rischia di sortire effetti regressivi. Nella seconda parte guarderemo invece al modo in cui il denaro dei contribuenti viene speso. Concedendoci inoltre alcune riflessioni sul perché, a fronte di un importante patrimonio (in termini qualitativi e quantitativi), i risultati derivanti dalla sua gestione sono inferiori alle aspettative. E spiegheremo anche perché non si tratta di un problema di mancanza di risorse pubbliche. Concluderemo con l’auspicio che il decreto venga ritirato.

Le accise sui carburanti

Al netto dell’ultimo aumento, gli automobilisti italiani sono chiamati a pagare 56,4 centesimi di accise per litro di benzina e 42,3 centesimi per litro di gasolio. Sulle accise si applica l’Iva al 20 per cento, per cui il loro valore “effettivo” è, rispettivamente, pari a 67,7 centesimi/litro e 50,8 centesimi/litro. A questa va aggiunta la consueta aliquota Iva del 20 per cento sul “prezzo industriale” del carburante e una tassazione per le compagnie petrolifere che, a seguito dell’introduzione della Robin Tax, prevede un’aliquota Ires del 33 per cento, anziché del 27,5 per cento valido per tutti gli altri settori industriali. Inoltre, gli italiani pagano una “tassa implicita” dovuta alle inefficienze della rete di distribuzione, quantificabile nell’ordine di 2-4 centesimi / litro, che spiega quasi interamente lo “stacco” tra i prezzi italiani e i prezzi europei.2 Infine, alcune regioni (precisamente Campania, Molise, Liguria, Marche, Puglia, Calabria e Abruzzo) hanno introdotto un’addizionale regionale di 2,58 centesimi/litro.

Un ultimo elemento deriva dal fatto che l’entità delle accise è andata periodicamente crescendo nel corso degli anni, per finanziare voci di spesa del tutto scorrelate rispetto alle potenzialità esternalità causate dall’uso dell’automobile, quali il contratto degli autoferrotranvieri, la sostituzione di alcuni mezzi per il trasporto pubblico locale, e oggi il mantenimento della cultura. L’unica riduzione delle accise ha avuto natura temporanea – è durata circa due mesi alla vigilia delle elezioni politiche 2008 – in conseguenza di una legge, in vigore ma inapplicata, che prevede una riduzione automatica delle accise per compensare gli aumenti “eccessivi” del prezzo di mercato dei carburanti (legge 244/2007 modificata dalla legge 133/2008).

Come emerge dalle figure seguenti, l’Italia è tra i paesi europei uno di quelli con le accise più alte, situazione aggravata da un’aliquota Iva anch’essa tra le più salate d’Europa.

Questi dati andrebbero confrontati con la graduatoria del Pil pro capite, che vede l’Italia al tredicesimo posto tra i paesi dell’Unione europea. Abbiamo un’imposizione tra i carburanti tra le più alte, e redditi non altrettanto generosi.

La congiuntura economica

A causa dell’incertezza determinata dalle rivolte in Nordafrica e, in particolare, dallo scoppio delle ostilità in Libia, i prezzi petroliferi sono tornati su livelli molto superiori alle medie post-crisi, raggiungendo e superando i 115 dollari / barile di Brent contro va­lori precedentemente dell’ordine di 70-90 dollari. Questo repentino aumento si è 

rapidamente traslato sui prezzi dei carburanti, che hanno raggiunto livelli record, nel caso della benzina, sovente superiori a 1,6 euro / litro. La dinamica dei prezzi ha determina­to anche forti reazioni politiche, che sono andate ora nella direzione di invocare l’ap­plicazione della legge sulla sterilizzazione dell’Iva, ora nell’acuirsi del confronto tra il governo e le compagnie petrolifere, accusate di “speculare” sugli aumenti. È perlome­no curioso che, proprio in un momento di forte tensione sui prezzi, peraltro destinata a durare almeno fino a quando la situazione nordafricana non sarà chiarita, il governo decida di incrementare ulteriormente, in misura ancora non nota, il prelievo fiscale sui carburanti.

Secondo le stime del Centro studi Confindustria,3 lo shock petrolifero in atto potrebbe costare al paese quasi un punto di Pil in meno nel prossimo biennio. L’inasprimento della pressione fiscale sui carburanti non farebbe altro che appesantire questa dinami­ca, con effetti anti-crescita potenzialmente negativi anche dal punto di vista del gettito fiscale nel lungo periodo.

La spesa pubblica

Un altro aspetto difficile da comprendere di questa decisione è la scelta di finanziare una specifica voce di spesa con l’aumento della pressione fiscale. Il gettito atteso dell’imposta è pari a circa 236 milioni di euro, a cui si dovrebbero aggiungere le risorse per finanziare il tax credit per il cinema e le altre spese per la cultura, la missione in Libia e il rinnovo del contratto delle forze dell’ordine. Supponiamo che, in tutto, si arrivi a 400 milioni di euro. Sulla base delle previsioni di medio termine dell’Unione petrolifera, si può stimare per il 2011 una domanda pari a 9,8 milioni di tonnellate di benzina (al netto dei consumi agricoli) e 25,4 milioni di tonnellate di gasolio, equivalenti, rispettivamente, a 13,2 miliardi di litri e 29,8 miliardi di litri (assumendo un peso specifico di 0,75 kg/l per la benzina e 0,85 kg/l per il gasolio). L’aumento necessario a generare tale gettito sarebbe pari a 0,9 centesimi / litro se fosse ripartito uniformemente tra benzina e gasolio; 3 centesimi se fosse applicato solo alla benzina; 1,3 centesimi se fosse applicato solo al gasolio. Inoltre, tali valori vanno incrementati del 20 per cento a causa dell’Iva, per arrivare a un aumento effettivo, a seconda della base imponibile, di 1,1 centesimi / litro, 3,6 centesimi / litro, o 1,6 centesimi / litro.

Valore degli aumenti per generare un gettito di 400 milioni di euro in tre diverse ipotesi sulla base imponibile

Ipotesi 1

1,1

1,1

(di cui accisa)

0,9

0,9

Ipotesi 2

3,6

0

(di cui accisa)

3

0

Ipotesi 3

0

1,6

(di cui accisa)

0

1,3

L’extragettito di 400 milioni di euro si andrebbe ad aggiungere a un gettito, già oggi garantito dalla tassazione sui carburanti, di circa 7,9 miliardi di euro per la benzina (inclusi i consumi agricoli) e 13,9 miliardi di euro per i gasoli (incluso il gasolio per riscaldamento). Ma l’aspetto ancora più stupefacente è che questi 400 milioni di euro andranno a coprire spese aggiuntive su una platea della spesa pubblica corrente, al netto della spesa per interessi, superiore a 684 miliardi di euro. Stiamo cioè parlando dello 0,06 per cento della spesa pubblica. Il fatto che non sia stato possibile reperire una simile quantità di risorse all’interno del bilancio dello Stato deve far supporre che, secondo il ministro dell’Economia, tutte le altre voci siano così indispensabili e così efficientemente amministrate da rendere praticamente necessario un intervento dal lato del prelievo. L’evidenza empirica disponibile sembra suggerire il contrario. Il che spinge a porsi una ulteriore domanda: ammesso e non concesso che l’unica leva disponibile sia quella fiscale, le risorse assegnate alla cultura sono davvero necessarie? E sono gestite in modo efficiente?

Cosa andrà a finanziare l’aumento delle accise sui carburanti

Con il Consiglio dei ministri straordinario di mercoledì scorso sono state prese nuove misure per la cultura e per lo spettacolo. Si tratta principalmente di provvedimenti che aggiungono nuove risorse a quelle stabilite dalla Finanziaria per il 2011.

Nello specifico, il Fondo unico per lo spettacolo è stato portato a 428 milioni di euro totali. La cifra si ottiene partendo dai 231 euro che rappresentavano la dotazione del Fus per il 2011, a cui vanno aggiunti i 149 milioni assegnati proprio in quest’ultimo Consiglio dei ministri straordinario, i 27 milioni che erano stati “congelati” dal Ministero dell’Economia (a causa dei mancati introiti preventivati dalla vendita delle frequenze del digitale terrestre alle compagnie telefoniche), i 15 milioni inseriti nel “Milleproroghe” e destinati alle Fondazioni lirico-sinfoniche e i 6 milioni sempre previsti dal “Milleproroghe” e diretti a due di queste (la Scala di Milano e l’Arena di Verona). Il Fus per il 2011 supera così di qualche milione la cifra stanziata per il 2010 (che era stata di circa 410 milioni di euro).

Risorse aggiuntive sono state poi destinate anche per la tutela e la salvaguardia del patrimonio culturale (80 milioni di euro) e per gli istituti culturali (7 milioni). Inoltre è stato previsto un piano straordinario per il sito archeologico di Pompei, che comprende anche l’assunzione di fino a 30 funzionari specializzati e 50 operai. Sempre sul versante assunzioni, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali potrà assumere altro personale in ruoli tecnico-scientifici e dirigenziali.

Infine, il ricorso a un aumento delle accise sui carburanti ha portato alla abolizione della tassa di 1 euro sul biglietto di accesso alle sale cinematografiche. In questo modo vengono rese stabili le incentivazioni fiscali per il cinema, in un primo tempo previste per soli 3 anni. La dotazione annuale di tali agevolazioni dovrebbe essere di 60 milioni di euro.

Nuove spese per la cultura, alcune considerazioni

Queste norme appena elencate abbracciano un insieme molto vasto di ambiti: dallo spettacolo dal vivo al cinema, dalla tutela del patrimonio culturale alla assunzione di nuovo personale. Come considerazione generale si può dire che si tratta di misure che non risolvono i problemi che affliggono tali settori. Nelle rivendicazioni e nelle proteste di queste ultime settimane ne è stata fatta una battaglia essenzialmente di natura economica: da una parte i soggetti che reclamavano nuovi stanziamenti, dall’altra il Governo a respingere fermamente tali richieste. A prescindere dal come sono state reperite le risorse (che rappresenta una parte del problema, come è stato spiegato nei paragrafi precedenti) occorre chiedersi se il centro di qualsiasi ragionamento stia sul livello del finanziamento pubblico. Se lo scopo dei manifestanti era quello di procacciarsi una rendita (ovvero attingere al denaro dei contribuenti ed evitare di dover ricorre ad altri canali per mandare avanti le proprie attività) da parte degli osservatori e del legislatore andrebbe assunta una prospettiva più ampia, che includa gli aspetti organizzativi e di gestione del settore, e tenga conto di come strutturare misure che rendano sempre meno esteso il ruolo dello Stato.

Sul caso specifico di Pompei ci permettiamo di rimandare a un recente paper che analizzava la situazione del sito archeologico e proponeva di affidarsi a una gestione privata da attuarsi per mezzo dello strumento della concessione.8 Un limite del nostro patrimonio è proprio quello di non rendere come potrebbe in termini economici. Esistono cifre impietose sulla scarsa attrattività di alcune nostre istituzioni culturali. Ad esempio, qualche tempo fa il rapporto fra contributi pubblici e visitatori del tanto discusso museo di arte contemporanea di Napoli (Madre) aveva destato molte polemiche. Il dato si attestava a 148 euro, ben superiore alle performance di altri musei come il Prado (17 euro) o il British Museum (15 euro).

Il seguente grafico mostra il dato aggregato del Pil derivante dal turismo e dal settore culturale. Nonostante l’Italia sia il paese con il maggior numero di siti Unesco e con un patrimonio che crea un tessuto uniforme e diffuso in tutta la Penisola, fa registrare dati inferiori rispetto a paesi a noi comparabili.

L’Italia è caratterizzata da un sistema particolarmente ingessato, che ha una legislazio­ne assai inclusiva per ciò che va considerato come bene culturale, e molto restrittiva sugli usi che soggetti pubblici e privati posso fare di tali beni. Inoltre, permane un im­pianto amministrativo di natura centralistica, che vede il Mibac titolare di ampie funzio­ni e con una ramificazione territoriale estesa ed articolata. Nonostante alcune riforme di natura organizzativa, la macchina del Ministero denota diverse inefficienze nel suo funzionamento. Per ovviare ad alcune lacune, in questi anni è stata utilizzata la scappatoia della nomina di commissari straordinari anche nei beni culturali. Una parte di tale fenomeno si può spiegare con la farraginosità e le lungaggini amministrative che portano a una complicata realizzazione di opere pubbliche per la conservazione del patrimonio culturale. Ad esempio è stato stimato occorrano 19 mesi per completare la programmazione e l’affidamento dei lavori. Tale dilatazione dei tempi conduce all’accumulo dei cosiddetti residui passivi, portati di recente dinanzi all’attenzione dell’opinione pubblica. Anche alla chiusura dell’anno appena trascorso la tendenza a creare residui non è mutata. Al 31 dicembre 2010 le sovrintendenze speciali avevano infatti una disponibilità finanziaria pari al 55% delle entrate totali. Si tratta in larga parte di risorse impegnate o di somme per lavori non ancora avviati. Ciò denota la necessità di semplificare e di accelerare le procedure che dovrebbero condurre dalla programmazione dei lavori alla loro realizzazione. In questo una parte del problema risiede nelle singole norme in materia di lavori pubblici e una parte in un cattivo funzionamento degli uffici della pubblica amministrazione.

È innegabile allora come sia da affrontare la questione legata alla capacità di spesa del Ministero, prima ancora di pensare a stanziare nuove risorse per i beni culturali. Nello stesso tempo, e qui il discorso può essere esteso al comparto dello spettacolo, occorre stabilire incentivi per rendere le istituzioni culturali meno dipendenti dal finanziamento pubblico, più stimolate nell’attrarre pubblico e più inclini a una gestione che possa aumentare la produttività e di conseguenza l’efficienza.

L’aver finanziato stabilmente gli sgravi fiscali per il cinema porta a chiedersi se siano ancora necessarie le sovvenzioni dirette erogate con le risorse del Fus. Se l’intervento indiretto è volto a diminuire il ruolo dello Stato nell’attività cinematografica, il ricorso a sussidi diretti si pone invece sul versante opposto, con il suo corollario di commissioni giudicanti e scelte discrezionali sulla attribuzione dei fondi. Il mantenimento pertanto di questa duplice impostazione (agevolazioni fiscali ma anche sussidi diretti) denoterebbe una certa incoerenza, e non permetterebbe nemmeno di liberare risorse da quelle attività più inclini a stare sul mercato (l’industria cinematografica) a quelle che per caratteristiche proprie sono più dipendenti dall’intervento pubblico (lirica).

Con questo non ci si vuole rassegnare a una lirica di Stato o interamente finanziata dalla fiscalità generale. Anche per questo ambito valgono le considerazioni espresse in precedenza. Sicuramente è possibile porre correttivi a una situazione che vede l’intervento pubblico largamente predominante rispetto al contributo dei privati.

Dalla tabella alla pagina seguente si veda come, nell’anno 2008, il contributo dei privati nel finanziamento delle Fondazioni lirico-sinfoniche sia stato in media del 6,7 per cento. Un altro dato che balza immediatamente all’occhio è quello del costo del personale, che si attesta all’83,33 per cento del totale dei contributi, con un costo del personale a recita di più di 350 mila euro.

È evidente allora come in questo caso si debbano mettere in campo incentivi per riequilibrare il rapporto fra contributo pubblico e privato, e si debba migliorare sul versante della produttività e del costo del lavoro.

Vista l’ampiezza del tema, si tratta solamente di esempi, ma abbastanza chiari nel presentare i termini del problema, che nella maggior parte dei casi non risiede nel trovare qualche decina di euro aggiuntivi da destinare al settore, ma nell’adottare misure che possano migliorare l’attrattività delle istituzioni culturali e consentire una loro gestione che sia più sostenibile da un punto economico.

Distribuzione dei contributi, costo del personale e numero delle recite per gli Enti lirici Anno

 

Conclusioni

L’argomento più abusato quando si prendono decisioni di questo tipo riguarda l’entità irrisoria del nuovo balzello. Spalmato su un così ampio numero di cittadini e quantificato in una manciata di centesimi (oppure meno, stando alle nostre ipotesi) sarebbe accettabile e tollerato dalla maggior parte delle persone. In questo caso, il problema risiede nell’aggiungere questa nuova tassa a una serie interminabile di altre misure analoghe, che aggregate danno un prelievo fiscale su benzina e gasolio (tenuto conto anche dell’Iva) ingente. Inoltre, occorre anche considerare le finalità di questo balzello. Come accennato in precedenza, il reperimento di altre risorse accontenta chi di finanziamento pubblico vive, senza che venga messa mano a qualsiasi riforma che sia in grado di incidere alla radice dei problemi e di mettere le nostre istituzioni culturali in condizioni di essere meno dipendenti dal finanziamento pubblico. Da ultimo, è il messaggio a essere sbagliato: a fronte di una retorica – di per sé condivisibile – sul rigore delle finanze pubbliche, è evidente la mancanza di una reale volontà politica di ridurre le spese. Ciò è talmente vero che, a fronte dell’incapacità politica di tagliare altre spese per finanziare quelle che si ritengono necessarie o irrinunciabili, si ricorre allo strumento più antico del mondo, cioè l’inasprimento fiscale. Addirittura si aumenta un’imposta indiretta priva di alcuna relazione con la spesa che si intende sostenere, e gravida di potenziali effetti regressivi, in virtù della facile constatazione che essa insiste su una domanda rigida e che l’evasione è virtualmente impossibile.

Il messaggio che ne emerge è quello di una sconfitta di qualunque velleità riformista, sia sul fronte fiscale, sia su quello delle spese per la cultura. In conclusione, sarebbe auspicabile il ritiro della norma, per conseguire due obiettivi: da un lato non incrementare la pressione fiscale sui carburanti in un momento di forte tensione sui prezzi, dall’altro incentivare il recupero di efficienza nella spesa per la cultura e, magari, l’avvio di una riforma organica del settore.

(tratto da Istituto Bruno Leoni)

 

 

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