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Le proposte di Balladur per le riforme istituzionali

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Mezzo secolo dopo l'adozione della costituzione della V Repubblica, in Francia è all'ordine del giorno una nuova riforma istituzionale. La longevità di questo testo si spiega senza alcun dubbio con ciò che si è convenuto chiamare la sua “flessibilità”, ossia la stupefacente diversità delle letture successive che se ne è potuto dare. A tal punto che i periodi di coabitazione sono potuti sembrare altrettanti tradimenti dello spirito del 1958 – o meglio del 1962 –, mentre, nonostante quanto dicevano i presidenti Mitterrand e Chirac, si trattava il più delle volte solo dell'interpretazione più tristemente letterale del testo costituzionale. Potendo offrire sia lo spettacolo di una presidenzializzazione estrema, sia di una re-parlamentarizzazione del regime e di un'improvvisa diarchia al vertice dello Stato, questo testo fu, nondimeno, abbondantemente modificato, forse alla ricerca di una vana chiarificazione. Si contano fino a quindici modifiche in questi ultimi dodici anni.

Senza dubbio la riforma del %0Aquinquennato e di ciò che viene chiamato l’inversione del calendario elettorale, grazie alla quale le elezioni legislative procedono ormai dall'elezione presidenziale, ha segnato una considerevole evoluzione costituzionale. Le circostanze particolari della rielezione di Jacques Chirac nel 2002, a causa dell'assenza di una reale legittimità che essa conferiva al Presidente rieletto, non hanno permesso di misurare immediatamente la portata principale di questa riforma. Sono stati necessari cinque anni e l'elezione del presidente Nicolas Sarkozy perché le istituzioni si rivelassero pienamente nella loro nuova luce.

Anticipando questo fenomeno, il nuovo Presidente della Repubblica ha scelto di riunire un “Comitato di riflessione e di proposta sulla modernizzazione e il riequilibrio delle istituzioni della V Repubblica”, detta poi “Commissione Balladur” dal nome del suo presidente, per riaprire l'interminabile cantiere istituzionale. Tuttavia, vi è un'ambiguità che non sfugge a nessuno fin dalla riforma del 2000. L’obiettivo è ormai riequilibrare delle istituzioni parlamentari sconvolte da ondate successive di presidenzializzazione del regime, oppure, più radicalmente, portare a termine ciò che sarebbe un'inesorabile evoluzione delle istituzioni francesi verso un modello all'americana? L'eventuale messa in discussione del principio di responsabilità del Governo davanti al Parlamento, menzionata dallo stesso Presidente Sarkozy, e l'indebolimento iscritto nella Costituzione della figura del Primo Ministro, a vantaggio del Presidente della Repubblica, erano evidentemente al centro del dibattito.

Ora, quando il 20 marzo 2008 il progetto di riforma istituzionale è stato presentato davanti al Consiglio di Stato, una sola proposta attira realmente l'attenzione dei commentatori informati: il riconoscimento del diritto per il Presidente della Repubblica di prendere la parola davanti al Parlamento, riunito in Congresso, o davanti l'una o l'altra delle Camere, e la possibilità che il suo discorso possa essere seguito da un dibattito, in sua assenza, senza che si possa procedere ad alcun voto. Unito alla proposta secondo la quale nessuno potrà ormai compiere più di due mandati successivi alla testa dello Stato, questo progetto sembra avere innegabilmente un leggero sapore d'oltre-Atlantico. Eppure si è ancora lontani dalle proposte più ardite del candidato Nicolas Sarkozy, sulle quali aveva dibattuto la Commissione Balladur. Quest'ultimo, benché fermo nella sua analisi della situazione istituzionale, era rimasto prudente in merito a questa opzione fondamentale, preferendo eludere ciò che lo divideva al suo interno.

Il rapporto, consegnato il 29 ottobre 2007, partiva da due constatazioni principali. Innanzitutto, l’accettazione presidenzialista del regime, definita dal generale de Gaulle in occasione della sua conferenza stampa del 31 gennaio 1964, è divenuta ineluttabile dopo l’adozione del quinquennato. Ora, fin dalle origini, essa avrebbe condotto a un disequilibrio istituzionale preoccupante: «I poteri del Presidente della Repubblica, secondo il rapporto, si esercitano senza contrappeso sufficiente e senza che colui che i Francesi hanno eletto per decidere della politica della Nazione ne risponda sul piano politico». In secondo luogo, l’esperienza dolorosa per la politica francese di nove anni di “coabitazione” avrebbe permesso di evidenziare una falla del testo del 1958 che non permette di determinare con certezza i poteri del Presidente della Repubblica e di distinguerli da quelle del suo Primo Ministro.

La Commissione proponeva dunque, da un lato, di «tentare di definire meglio la suddivisione dei ruoli tra i governanti» e di «fornire una cornice all’esercizio dei poteri che il Presidente della Repubblica deriva dalla Costituzione stessa o dalla pratica politica e istituzionale» e, d’altra parte, di rafforzare il Parlamento. Sotto questo aspetto, il Comitato sottolineava la necessità di «migliorare la funzione legislativa, di allentare la morsa del parlamentarismo razionalizzato, dotare l’opposizione di diritti garantiti, rafforzare il potere e i mezzi di controllo del Parlamento». Raccomandava, insomma, un esecutivo meglio controllato, accanto a un Parlamento rafforzato.

A questo scopo si trovano in primo luogo delle proposte, talvolta di pura ingegneria costituzionale, il più delle volte indicate già da un certo tempo nella politica francese: la riforma dell’articolo 16 della Costituzione, allo scopo di rafforzare i poteri del Consiglio costituzionale in occasione dell’attribuzione dei pieni poteri al Presidente della Repubblica; la revisione della procedura, quanto mai sviscerata, dei sostegni ai candidati all’elezione presidenziale; la limitazione dell’uso del famoso articolo 49, comma 3, perla del parlamentarismo razionalizzato, alle sole leggi di bilancio e sulla previdenza sociale; la procedura di riforma dell’emergenza, le due Camere potendo ormai opporsi tramite un voto interno a ognuna di esse; la fine del monopolio governativo dell’ordine del giorno del Parlamento…

Un'altra serie di proposte rientra piuttosto in una logica di modernizzazione dello Stato sul modello di good governance caro alle istituzioni europee. I suggerimenti per migliorare il lavoro legislativo attraverso procedure di studio di impatto o l'istituzione di un controllore giuridico per ministero ne sono esempi particolarmente evidenti. Si ritrova questa preoccupazione anche nelle proposte che mirano a rendere le procedure di controllo parlamentare più adeguate ed efficaci, sia in materia di controllo e di valutazione delle politiche pubbliche, sia di controllo dell'applicazione delle leggi o del coinvolgimento del Parlamento nelle questioni europee.

L'ultima serie di proposte riguarda alcuni temi scottanti d’attualità politica: è il caso di quella relativa al bilancio della Presidenza della Repubblica, del tempo di parola dello stesso Presidente nei mass media, o del divieto del cumulo della funzione di Ministro con un mandato elettivo qualunque esso sia. Tuttavia, senza dubbio a giusto titolo, le proposte che più hanno attirato l'attenzione dei commentatori, ma forse anche dei redattori del progetto di legge costituzionale, sono quella che mira a ridefinire la distribuzione dei poteri tra il Presidente della Repubblica e il Primo Ministro, attraverso una riscrittura dell'articolo 20 della Costituzione, e quella relativa al diritto per il Presidente della Repubblica di prendere la parola davanti alle Camere. Infatti, più ancora dello spirito del 1958, intaccato dall’insieme di proposte che tendono a diminuire la portata delle disposizioni di razionalizzazione del parlamentarismo, è il modello stesso della Repubblica parlamentare a essere in discussione. Se questo progetto dovesse essere adottato, ancora una volta la rottura non sarebbe brutale: passo dopo passo, ma con ferma costanza i Francesi volgono la schiena alla tradizione del regime parlamentare.

Traduzione Lucia Bonfreschi

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