L’elezione del Senato della Repubblica. Il testo del ddl presentato da Forza Italia

SENATO DELLA REPUBBLICA

———– XV LEGISLATURA ———–

DISEGNO DI LEGGE

d’iniziativa dei Senatori QUAGLIARIELLO, PASTORE, ALBERTI
CASELLATI, MALAN, PALMA, VIZZINI

COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 9
LUGLIO 2007

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Modifiche alle norme per l’elezione del Senato della Repubblica

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Onorevoli Senatori ! – Il sistema
elettorale del Senato, basato sull’attribuzione di premi di coalizione in
ambito regionale, rappresenta l’elemento di maggiore criticità rispetto alle
esigenze di governabilità e stabilità dell’esecutivo. Questa valutazione è
largamente, se non unanimemente, condivisa. La modifica di tale aspetto riveste
pertanto un carattere di priorità rispetto alle più generali esigenze di
riforma del sistema elettorale. Una modifica urgente e necessaria anche solo in
via cautelare e provvisoria, qualora si determinassero condizioni tali da  rendere inevitabile il ricorso anticipato
alle urne, e tale da non pregiudicare il varo di una più organica riforma
elettorale, che tenga eventualmente conto anche della necessaria revisione
costituzionale del nostro sistema bicamerale paritario.

Va ricordato, a questo punto, come e
perché questa priorità si è determinata. Va  sottolineato, in particolare, che la proposta
di riforma elettorale presentata dalla Casa delle libertà nella scorsa
legislatura non si basava affatto, nella sua formulazione originaria,
sull’attribuzione di premi di coalizione in ambito regionale, bensì
sull’attribuzione di un premio di maggioranza nazionale, ripartito regionalmente.
Tale soluzione non fu ritenuta conforme al dettato costituzionale di cui al
primo comma dell’articolo 57 della Costituzione (“Il Senato della Repubblica è
eletto a base regionale, salvo i seggi assegnati alla circoscrizione Estero”)
da parte dell’allora Presidente della Repubblica e la Casa delle libertà fu
costretta pertanto ad abbandonarla. Ma già nel corso dell’esame parlamentare di
quella modifica del sistema elettorale, in specie presso il Senato della
Repubblica, e poi successivamente nel dibattito politico e nella pubblicistica,
sono state molteplici e prevalenti le voci di giuristi, esperti ed esponenti
politici dei più diversi orientamenti culturali e politici – tra tutti è
sufficiente ricordare quella del professor Roberto D’Alimonte – a sostegno
della piena conformità alla Costituzione dell’eventuale assegnazione di un
premio di maggioranza o di governabilità nazionale, a condizione di un suo
scrupoloso riparto nelle singole circoscrizioni regionali, in modo da
rispettare la ripartizione dei seggi tra le Regioni stabilita dalla
Costituzione.

Il presente disegno di legge risponde
a questa essenziale finalità, apportando anche alcuni altri miglioramenti al
sistema vigente. Esso prevede infatti che qualora la coalizione di liste (o la
lista singola) che ha conseguito il maggior numero di seggi nell’ambito di
tutte le circoscrizioni regionali (incluse quelle della Valle d’Aosta e del
Trentino-Alto Adige, il cui sistema di elezione rimane peraltro immutato),
abbia conseguito meno di 170 seggi, ad essa sia attribuito un premio di
governabilità sino alla concorrenza di tale consistenza, e comunque in misura mai
superiore a 45 seggi.

Con questa scelta si evita il rischio
di assegnare un premio eccessivo, senza però mettere in causa il sistema bipolare
come rischierebbe di accadere qualora si 
prevedesse una soglia minima al di sotto della quale non assegnare alcun
premio. Una siffatta clausola, infatti, rischierebbe di trasformare le elezioni
da una competizione per consentire agli elettori di decidere chi debba
governare il paese in una competizione in cui una serie di forze politiche
avverse al bipolarismo, per quanto minoritarie, potrebbero essere indotte ad
agire con la finalità prevalente di impedire a chiunque di superare la soglia
minima, passando di conseguenza ad un sistema in cui la formazione dei governi
è rimessa ad accordi post-elettorali.  

Il disegno di legge prevede un’unica
soglia di sbarramento pari al 5 % regionale, sia per le liste coalizzate che
per le liste singole, in luogo delle tre diverse soglie previste dal sistema
vigente.  Queste scelte – quella
dell’attribuzione del premio di governabilità sulla base del numero di seggi
conseguiti da ciascuna coalizione di liste o singole liste e quella della
soglia di sbarramento al 5 % regionale – 
consentono di porre finalmente un argine alla frammentazione esasperata
che caratterizza il nostro sistema politico.

Il disegno di legge consta
di soli quattro articoli.

Con il primo articolo si modifica
l’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 533 del 1993,  prevedendo che “L’assegnazione dei seggi tra
le liste concorrenti è effettuata in ragione proporzionale, con l’eventuale
attribuzione di un premio di governabilità, mediante riparto nelle singole
circoscrizioni regionali”.

Con il secondo articolo viene
prevista la costituzione presso la
Corte di Cassazione di un ufficio centrale nazionale anche
per le elezioni del Senato, incaricato di compiere le operazioni di cui ai
successivi articoli del decreto legislativo n. 533 del 1993. 

Con il terzo articolo vengono
sostituiti gli articoli 16 e 17 del decreto legislativo n. 533 del 1993,
relativi alle operazioni elettorali e alle procedure di proclamazione spettanti
agli uffici elettorali regionali e all’ufficio centrale nazionale, cui spetta,
in particolare, l’applicazione dell’algoritmo che consente di ripartire
l’eventuale premio di governabilità nelle singole circoscrizioni regionali, nel
rispetto dell’articolo 57 della Costituzione.

Il quarto articolo prevede
semplicemente che gli uffici elettorali regionali della Valle d’Aosta e del
Trentino-Alto Adige (i cui sistemi elettorali, come già detto, non vengono
modificati) comunichino all’ufficio centrale nazionale i risultati  dell’assegnazione dei seggi nei collegi
uninominali e con il metodo del recupero proporzionale, in modo da consentire
al medesimo ufficio centrale nazionale di calcolare il numero di seggi
conseguito da ciascuna coalizione di liste o singola lista nell’ambito di tutte
le circoscrizioni regionali e di determinare, conseguentemente, conseguenza, la
coalizione o la singola lista vincente.    

Per quanto riguarda l‘esigenza di
migliorare il rapporto tra candidati ed elettori, certamente non soddisfatto da
un sistema con liste bloccate composte da un alto numero di candidati, si
ritiene che la soluzione da preferire sia quella di suddividere il territorio
regionale in circoscrizioni provinciali (ed eventualmente sub-provinciali per
le province con un maggior numero di abitanti), in modo da avere liste molto corte
composte da pochi candidati, fermo restando il calcolo del riparto dei seggi in
ambito regionale. Anche alla luce del dibattito parlamentare, i firmatari del
presente disegno di legge si riservano pertanto di proporre anche questa
modifica del sistema elettorale vigente.

Le altre ipotesi che sono state prospettate
per migliorare il rapporto tra candidati ed elettori non appaiono convincenti.
Infatti, la reintroduzione del voto di preferenza (non a caso sconosciuta in tutte
le altre grandi democrazie), comporterebbe inevitabilmente la scelta di un
modello di partito basato sulle correnti, che pregiudicherebbe la sua capacità
di esprimere un’unità di indirizzo politico (oltre ai costi molto elevati, e
quindi alle possibili degenerazioni, delle campagne elettorali basate sul sistema
delle preferenze).

Anche la reintroduzione dei collegi
uninominali assegnati non con scrutinio maggioritario ma su base proporzionale
(come nel sistema elettorale del Senato prima del referendum del 1993),
presenta numerose e rilevanti controindicazioni. Infatti, non essendo
determinante, ai fini dell’elezione, la vittoria nel collegio ma solo la
graduatoria individuale tra i candidati dello stesso partito nei diversi
collegi della circoscrizione, si avrebbero le seguenti conseguenze: a) molti
collegi avrebbero due, tre, quattro o più eletti, e spesso non quelli con il
maggior numero di voti nel collegio; b) molti collegi non avrebbero alcun eletto,
lasciando gran parte del territorio senza rappresentanza; c) inevitabilmente si
scatenerebbe una guerra fratricida all’interno di ciascun partito – e contro
gli interessi del partito stesso – in quanto ogni candidato, al fine di
prevalere nella graduatoria individuale, sarebbe indotto ad agire per non far
confluire i voti al proprio partito negli altri collegi della circoscrizione.

Al riguardo, deve far riflettere la
precedente esperienza con questo sistema: non è infatti un caso se nelle
elezioni del Senato svoltesi prima del 1993 si sono registrate anche fino ad un
milione di schede bianche in più rispetto alla Camera, nonostante i 4-5 milioni
circa di elettori in meno.   

Articolo 1

1. L’articolo 1, comma 2, del testo
unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica, di
cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, e successive
modificazioni, di seguito denominato “decreto legislativo n. 533 del
1993”, è sostituito dal seguente:

“2. L’assegnazione dei seggi tra le
liste concorrenti è effettuata in ragione proporzionale, con l’eventuale
attribuzione di un premio di governabilità, mediante riparto nelle singole
circoscrizioni regionali.”.

Articolo 2

(Ufficio
elettorale nazionale)

1. Dopo l’articolo 7 del testo unico
delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica, di cui al
decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, è inserito il seguente:

“Articolo 7 bis – 1.  Presso la Corte di Cassazione è costituito,
entro tre giorni dalla pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi
elettorali, l’Ufficio centrale nazionale per le elezioni del Senato, composto
da un presidente di sezione e da quattro consiglieri, scelti dal  Primo Presidente.”.

Articolo 3

(Operazioni
elettorali e procedure di proclamazione)

1. L’articolo 16 del decreto
legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:

   
     “Articolo 16 – 1. L’ufficio
elettorale regionale, compiute le operazioni di cui all’articolo 76 del testo
unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361:

        a) determina la cifra elettorale
circoscrizionale di ogni lista. Tale cifra è data dalla somma dei voti
conseguiti dalla lista stessa nelle singole sezioni elettorali della
circoscrizione;

b) individua le liste che abbiano
conseguito sul piano regionale almeno il 5 per cento dei voti validi espressi;

c) comunica all’Ufficio centrale
nazionale, a mezzo di estratto del verbale, la cifra elettorale
circoscrizionale di ciascuna lista e le liste di cui alla lettera b).”.

2. L’articolo 17 del decreto
legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente: 

         “Articolo
17 – 1. 1. L’ufficio elettorale regionale procede ad una prima attribuzione
provvisoria dei seggi tra le liste di cui all’articolo 16, comma 1, lettera b),
in base alla cifra elettorale circoscrizionale di ciascuna di esse. A tale fine
divide il totale delle cifre elettorali circoscrizionali di ciascuna lista, per
il numero dei seggi da attribuire nella regione, ottenendo così il quoziente
elettorale circoscrizionale. Nell’effettuare tale divisione non tiene conto
dell’eventuale parte frazionaria de l quoziente. Divide poi la cifra elettorale
circoscrizionale di ciascuna lista per il quoziente elettorale
circoscrizionale. La parte intera del quoziente così ottenuto rappresenta il numero
dei seggi da assegnare a ciascuna lista. I seggi che rimangono ancora da
attribuire sono rispettivamente assegnati alle liste per le quali queste ultime
divisioni hanno dato i maggiori resti e, in caso di parità di resti a quelle
che abbiano conseguito la maggiore cifra elettorale circoscrizionale; a parità
di quest’ultima si procede a sorteggio. L’Ufficio elettorale regionale comunica
infine il risultato della prima attribuzione provvisoria dei seggi all’Ufficio
centrale nazionale.

2. L’Ufficio centrale nazionale
verifica se la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto
complessivamente il maggior numero di seggi nell’ambito di tutte le
circoscrizioni, inclusi i seggi eventualmente conseguiti nelle regioni Valle
d’Aosta e Trentino-Alto Adige, e pertanto definita coalizione di liste o
singola lista vincente, abbia conseguito almeno 170 seggi. In caso positivo
informa delle verifica effettuata gli Uffici elettorali regionali che procedono
conseguentemente alle attribuzioni definitive dei seggi.

3. Nel caso in cui la verifica di cui
al comma 2 abbia dato esito negativo, l’Ufficio centrale nazionale assegna come
premio di governabilità alla coalizione di liste o alla singola lista vincente
ai sensi del comma 2, un numero ulteriore di seggi sino alla concorrenza di 170
seggi e comunque in misura non superiore a 45 seggi. Qualora il maggior numero
di seggi sia stato conseguito da più di una coalizione di liste o singola
lista, l’Ufficio assegna il premio di governabilità alla coalizione di liste o
alla singola lista che abbia ottenuto la maggiore cifra elettorale complessiva,
calcolata, per ciascuna coalizione o singola lista, sommando le cifre
elettorali delle liste ammesse al riparto in ogni circoscrizione, ai sensi
dell’articolo 16, comma 1, lettera b). Ai fini dell’attribuzione dei seggi
corrispondenti al premio di governabilità nelle singole circoscrizioni
regionali, ad eccezione della Valle d’Aosta e del Trentino-Alto Adige,
l’Ufficio individua un coefficiente di incremento dato dal rapporto tra il
numero 170 e il numero dei seggi ottenuti dalla coalizione di liste o dalla
singola lista vincente, individuata ai sensi del primo o del secondo periodo.
Il coefficiente di incremento è calcolato fino alla quarta cifra decimale.
L’Ufficio, quindi, ridetermina figurativamente, per ciascuna circoscrizione, la
cifra elettorale circoscrizionale di ciascuna delle liste collegate o della
singola lista a cui attribuire il premio di governabilità, moltiplicando tale
cifra per il predetto coefficiente di incremento. L’Ufficio procede quindi, per
ciascuna circoscrizione, ad una nuova attribuzione dei seggi tra le liste
ammesse al riparto, ai sensi dell’articolo 16 comma 1, lettera b). A tal fine,
somma le cifre elettorali circoscrizionali delle liste collegate o la cifra
elettorale circoscrizionale della singola lista a cui attribuire il premio di
governabilità, come rideterminate ai sensi del quinto periodo, con le cifre
elettorali circoscrizionali delle altre liste già precedentemente calcolate e
divide il totale per il numero dei seggi da attribuire nella regione, ottenendo
così il nuovo quoziente elettorale circoscrizionale. Procede quindi ad
effettuare le stesse operazioni previste dal comma 1. Se dopo tali operazioni
la coalizione di liste o la singola lista vincente consegue complessivamente un
numero minore ovvero maggiore di 170 seggi, l’Ufficio ripete le operazioni di
cui al quinto, sesto, settimo e ottavo periodo, se necessario più volte,
rispettivamente aumentando ovvero diminuendo il coefficiente di incremento fino
a conseguire l’attribuzione di 170 seggi. Qualora alla coalizione di liste o
alla singola lista vincente spetti come premio di governabilità il numero
massimo di 45 seggi, l’Ufficio compie le operazioni di cui ai precedenti
periodi sostituendo il numero  170 con il
numero che risulta sommando il numero dei seggi conseguiti dalla coalizione di
liste o dalla singola lista vincente con 45. Infine, l’Ufficio centrale
nazionale comunica i risultati di tali operazioni agli Uffici elettorali
regionali. 

4. Il presidente dell’Ufficio
elettorale regionale, ricevute da parte dell’Ufficio centrale nazionale le
comunicazioni riguardanti le operazioni di cui ai commi 2 e 3, proclama
eletti,  nei limiti dei seggi ai quali ciascuna
lista ha diritto, i candidati compresi nelle liste circoscrizionali secondo
l’ordine di presentazione.

5. Qualora una lista abbia esaurito
il numero dei candidati presentati nella circoscrizione regionale e non sia
quindi possibile attribuire tutti i seggi ad essa spettanti, l’Ufficio
elettorale regionale assegna i seggi alla lista, facente parte della medesima
coalizione di liste della lista deficitaria, che abbia il maggiore resto non
utilizzato, procedendo secondo un ordine decrescente. Qualora più liste abbiano
lo stesso resto si procede mediante sorteggio. Qualora la lista deficitaria non
faccia parte di una coalizione di liste, l