L’hard power italiano tra ambizioni strategiche e realtà di bilancio

Nel 2011, l’Italia aveva l’ottavo prodotto interno lordo del pianeta. Tuttavia, non è mai stata in grado di esercitare ‘hard power’, non raggiungendo mai gli standard di altri paesi a lei simili. Un decennio or sono, il Paese s’era posto l’obiettivo di invertire questo trend e, in questo modo, permettere a Roma di giocare, sul piano militare, un ruolo fondamentale nel Mediterraneo, nel Medio Oriente e nel Corno d’Africa. Mentre l’Italia ha avuto nel corso del tempo un forte peso in numerose missioni internazionali della Nato e delle Nazioni Unite, non ha mai accresciuto la sua spesa militare per rendere le forze e gli equipaggiamenti al passo con quelle di alleati come Regno Unito e Francia. Pesa la crisi economica e finanziaria che, sul tema, ha comportato una significativa riduzione negli investimenti. In assenza di alcun aumento del budget di bilancio per le spese militari all’orizzonte, però, il ministero della Difesa si sta prodigando affinché il settore diventi più moderno grazie, anche, all’acquisto di nuovo materiale militare. In minor misura e peso rispetto al passato, ma comunque più moderno. Potrà l’Italia rendere esecutivi detti piani senza alcun aumento di budget nella spesa militare? E soprattutto, le ambizioni regionali e globali dell’Italia subiranno da questo un ridimensionamento?

Punti chiave della ricerca

–     Sebbene l’Italia sia l’ottava potenza economica mondiale, la spesa militare risulta essere inferiore rispetto a quella di altri paesi di uguale grandezza e forza, a causa soprattutto del fallimento di lungo termine dei governi. Fallimento manifestatosi nella diminuzione costante del budget in tale settore.

–     Nell’ottica di politiche di bilancio molto rigorose, gli esecutivi italiani hanno optato per ulteriori tagli di spesa. Il governo, però, spera che ciò possa non inficiare il processo d’ammodernamento delle forze militari nel loro complesso.

–     Nell’analisi, poi, si tenterà di capire se le ambizioni regionali e globali a seguito di una simile diminuzione si ridimensioneranno.

Nonostante le recenti analisi abbiano in più d’una occasione evidenziato quanto sia grave la crisi economico-finanziaria che attanaglia attualmente l’Italia, le sue capacità militari si trovano in uno stato di declino da molto prima dello scoppio della crisi medesima. Per gli americani cresciuti leggendo le pessime performance dei soldati italiani nella seconda guerra mondiale o vedendo film come La Dolce Vita, forse non suonerà alla stregua di una novità.

Tuttavia, l’Italia rimane una delle economie leader del mondo, avendo l’ottavo prodotto interno lordo del mondo. E, di certo, nel rapporto economia/popolazione assomiglia molto a Regno Unito e Francia. Ma, nella volontà di tramutare detti dati in ‘hard power’, Roma si distanzia enormemente da Londra e Parigi.

Il peso della voce ‘Difesa’ nel bilancio dello Stato, infatti, mai troppo alto neppure in passato, ha subito un ulteriore ridimensionamento negli ultimi anni. Rispetto al Pil, è sostanzialmente sceso alla medesima percentuale di 10 anni fa – e ben al di sotto della percentuale minima richiesta dalla Nato.

E, sebbene anche la Francia e il Regno Unito abbiano nel tempo visto scendere la spesa nel settore, di sicuro una riduzione del genere non può paragonarsi a quella italiana, ben al di sotto rispetto alla spesa pro capite degli altri alleati della Nato.

In accordo con i dati forniti dal ministero della Difesa (Funzione Difesa – FD), quest’anno il budget sarà di 13,6 miliardi di euro.

Se si comparassero i dati con la media degli ultimi 4 anni, si scoprirebbe che il taglio nell’ultimo anno ammonta a circa il 7%. Nello specifico, la porzione di budget dedicata agli investimenti verrà sforbiciata del 25% da quella dei precedenti 4 anni, e vi sarà un taglio di circa il 30% dal 2011 al 2012.

Un altro dato importante: la riduzione dei fondi distribuiti dal ministero dello Sviluppo Economico, che finanzia programmi di ricerca, sviluppo e acquisizione di tecnologia avanzata nel settore della Difesa, come anche la riduzione del 30% dei fondi destinati alle missioni all’estero. Grazie a ulteriori misure d’austerità, poi, l’Italia ridurrà il suo budget nel settore ‘Difesa’ di altri 3 miliardi di euro nei prossimi 3 anni.

La visione strategica dell’Italia

Alcuni importanti analisti riconoscono un evidente e prevalente motivo dell’assenza di visione strategica dell’Italia: non v’è, ad opera dei governi succedutisi nel tempo, una sistematica produzione di paper sulle strategie nazionali da intraprendere. I documenti realizzati nel corso del tempo, inoltre, sono stati effetto dell’iniziativa dei singoli ministri anziché di un processo politico ben delineato e predefinito.

Questo significa che sono stati scritti molti paper, seppur slegati tra loro, nel corso degli anni. Scopo, permettere all’Italia di raggiungere i suoi obiettivi strategici. I più rilevanti: New Forces for a New Century, del 2001; the post 9/11, del 2002; Defense Chief of Staff’s Strategic Concept, del 2005; Investing in Security: The Armed Force, An Evolving Tool, sempre del 2005; nonché il paper annuale del ministero della Difesa: Addendum to the Defense Budget, in cui si prova a inserire in un contesto politico e strategico le previsioni di budget approvate ogni anno e in cui vengono spiegate, alla lettera, le singoli voci di bilancio all’interno del budget medesimo.

Nel 2001, dunque, s’è avuto il primo documento vergato dal ministero della Difesa dalla fine della Guerra Fredda in avanti. Un paper teso a notare l’ovvio ma ineluttabile principio secondo cui l’Italia non dovrà più affrontare per molto tempo una minaccia militare di tipo tradizionale. Tuttavia, si riconosce anche come il Paese abbia allo stesso tempo interessi diffusi, dal Sud-Est Europa al Caucaso, dal Corno d’Africa al Maghreb, e che il contributo dell’Italia alla sicurezza e agli sforzi di stabilizzazione degli ultimi anni abbia spostato altrove le aree in cui si giocano gli interessi strategici nazionali.

Il paper, inoltre, offre un’ambiziosa strategia nazionale, inclusa la possibilità che l’Italia possa prendere il comando delle operazioni militari all’estero. Per venire incontro a queste ambizioni, si nota quanto l’Italia abbia bisogno di migliorare e migliorarsi attraverso la creazione di una classe militare professionale e di lavorare con i paesi alleati per sviluppare e produrre nuove tecnologie, nonché di aumentare la spesa del comparto ‘Difesa’ dall’1,5% al 2,0% del Pil. Il ‘peace dividend’ del post Guerra Fredda sarebbe terminato, poi, se l’Italia non fosse stata in grado di gestire il crescente coinvolgimento nelle operazioni militari multilaterali, come un alleato affidabile.

Il paper del 2002, invece, è stato pubblicato nell’immediatezza degli attacchi dell’11 settembre agli Stati Uniti e della susseguente destituzione del governo a trazione talebana dall’Afghanistan. Non sorprendentemente, è prestata molta attenzione all’emergere della minaccia del terrorismo islamico e si enfatizza, in modo più o meno similare rispetto al documento dell’anno precedente, la necessità di operare all’estero di concerto con gli altri alleati o sotto l’ombrello delle Nazioni Unite. Con i recenti conflitti nei Balcani e in Afghanistan, le missioni di stabilizzazione – peace-keeping e peace-enforcement – erano all’ordine del giorno e, spesso, diveniva fondamentale il ruolo guida dei Carabinieri.

Come nel 2001, poi, il paper dell’anno successivo pone la sua attenzione all’assoluta necessità di riformare e modernizzare l’ordinamento militare nazionale. Si nota, per esempio, che l’aeronautica italiana manca di caccia moderni e di missili all’avanguardia per i suoi voli. Massima attenzione, inoltre, alla flotta navale, considerata obsoleta, nonché all’accelerazione di un completo passaggio alla leva professionale. Trasformazione da ottenere mediante risparmi di spesa e, soprattutto, grazie a un nuovo livello di cooperazione con gli alleati.

Lo Strategic Concept del 2005, sostanzialmente, non si discosta dai precedenti, ma prova piuttosto a introdurre nel dibattito pubblico la possibilità che, attraverso l’utilizzo degli eserciti, possa allargarsi l’influenza europea nell’era post Guerra Fredda e del post 11 settembre. Oltre alle esigenze tradizionali, tra cui – per esempio – la mera protezione della patria da attacchi esterni, l’Italia si trova costretta ad affrontare minacce ‘multistrato e imprevedibili’, che richiedono una preventiva capacità militare e una capacità di intervenire rapidamente anche quando la minaccia si trova molto distante dai confini nazionali.

Le truppe italiane agiranno assieme e, molto più spesso, di concerto con i loro alleati. A tal fine, occorrerà accrescere e valorizzare la catena di controllo e comando, nonché garantire più mobilità, più supporto logistico e, soprattutto, più armamenti all’avanguardia. Per essere al passo con quanto richiesto in sede Nato, e per permettere alle truppe medesime di risolvere le questioni di sicurezza eventualmente affidategli.

A seguito del Strategic Concept paper, lo staff del ministero ne pubblicò un altro, di paper: Investing in Security. Esso si concentra prevalentemente sui requisiti che le truppe italiane dovranno avere nel prossimo quindicennio, spingendosi ben al di là, in termini di scenari futuri, del documento precedente, e spiegando con estrema dovizia di particolari di cosa si dovesse avere bisogno per assicurare, nel caso, l’invio di forze che potessero agire in modo indipendente e operare al di fuori dei confini nazionali per 30 giorni o 6 mesi come parte di una più ampia operazione multilaterale.

Per comprendere appieno la strategia italiana o, più specificatamente, la connessione tra le ambizioni del Paese e le risorse militari occorre prendere in considerazione anche l’annuale Nota Aggiuntiva allo Stato di Previsione per la Difesa. L’Additional Note consiste in un’analisi del ministero della Difesa sullo stesso della sicurezza del Paese e sulla pianificazione degli obiettivi strategici da raggiungere.

Se si considerano le Note dal 2001 al 2012 si addiverrà alla conclusione per cui la visione italiana della sicurezza per e nel post Guerra Fredda è sostanzialmente stabile e coerente. Si riconosce, inoltre, che l’Italia sta affrontando una minaccia non convenzionale. Mentre a partire dalla fine degli anni ’90, i governi di entrambi gli schieramenti percepiscono quanto la sicurezza del Paese sia intaccata dall’instabilità nei Balcani, nel Nord Africa, nel Corno d’Africa, nel Medio Oriente e nel Mediterraneo e, dopo gli attentati dell’11 settembre, a latitudini ancora più distanti.

Pertanto, si è di fronte a problemi di sicurezza ‘multi-dimensionali’ e ‘a contorni indefiniti’. Ciò richiede, quindi, truppe sempre pronte al dispiegamento, flessibili, sostenibili per periodi anche lunghi, nonché moderne anche e soprattutto per poter operare congiuntamente con le forze della Nato e dell’Unione europea.

Di sicuro, con il nuovo secolo, nella Nota del 2001, l’Italia non poteva essere considerata timida circa le sue ambizioni, con l’allora ministro della Difesa Sergio Mattarella a dichiarare quanto la credibilità italiana fosse cresciuta e quanto il Paese fosse diventato leader nella Nato e nell’Ue. Un dato, poi: quarto contributore al mondo in missioni di peace-keeping.

Con oltre 8000 soldati all’estero – dai Balcani a Timor Est – l’Italia rivendica il suo crescente e sempre più importante ruolo dirimente, assieme ad altri Paesi guida, nell’affrontare e risolvere determinati affari internazionali. L’aumento, nel 2001, della spesa per il comparto Difesa rappresenta il primo passo, secondo la Nota, per alimentare le ambizioni e assicurare, per il futuro, il ruolo di non ‘mero spettatore’ nella risoluzioni di questioni legate alla sicurezza.

Dal 2006, poi, i soldati dispiegati all’estero divengono oltre 10,500, Iraq e Afghanistan inclusi. Un numero senza precedenti, per l’Italia, dalla Seconda Guerra Mondiale a oggi.

Sicuramente, la crescita esponenziale di detto dispiegamento all’estero e, allo stesso tempo l’ammodernamento delle forze italiane richiede risorse sempre maggiori per realizzare le ambizioni strategiche. Ma come per la maggior parte degli Stati europei per e nel post Guerra Fredda, fino al 2001, s’è assistito a profondi tagli di bilancio nel comparto della Difesa. L’aumento della spesa a partire dal medesimo anno, invece, è da considerarsi il primo passo verso l’inversione di tendenza di detto trend. Scopo, porre l’Italia sullo stesso piano di Francia e Regno Unito in termini di spesa e credibilità militare.

In accordo con quanto previsto dalla Nota a margine del budget del 2002, l’obiettivo era di avere una spesa per la Difesa pari all’1,5% del Pil. A un livello più o meno pari a quello dei maggiori alleati europei. Tuttavia, ciò avrebbe richiesto un cambio di priorità nell’attribuzione di voci di spesa, a partire dal 2002, anno in cui la spesa per siffatto comparto s’attestava attorno all’1,1% del Pil.

Ciò, però, ha provocato l’aumento dei costi del e per il personale. Dal 2006, più del 70% del budget Difesa ha riguardato esclusivamente i costi del personale militare – si tratta di un modello assai lontano da quello base secondo cui il 50% va in costi del personale, il 25% nel mantenimento e il restante 25% in approvvigionamento.

Ulteriori complicazioni riguardano il fatto che, tra il 2002 e il 2006, sono cominciati inesorabili i tagli. Dal 2006, la spesa per il settore Difesa s’è attestata di nuovo a quote assai basse: 0,82% del Pil, mentre il ministero cominciava ad annunciare ritardi nel piano d’ammodernamento e l’aumento delle difficoltà a sostenere la disponibilità delle forze.

Dopo un aumento del budget nel 2007, lo tsunami della crisi economica globale. Nel 2009, la Nota annuale mise in guardia dal pericolo di ridimensionamento: a forza di tagli, il ministero della Difesa avrebbe dovuto sforbiciare il numero delle forze, i piani d’ammodernamento si sarebbero drammaticamente rallentati e ‘importanti programmi’ sarebbero dovuti essere ‘ridotti o posposti’.

Il trend non s’è affatto invertito negli anni successivi e, nel 2012, il ministero della Difesa ha formalizzato il suo proposito di tagliare le forze di 40,000 unità e di rinunciare o ritardare i programmi individuati per ammodernare il medesimo.

In breve, dal 2007, le risorse per il training e l’ammodernamento sono state sforbiciate rispettivamente del 40 e del 30%. Come negli altri Paesi europei, si tratterà di avere un settore ‘ di dimensioni ridotte ma qualitativamente migliori’.

Ma le ambizioni italiane previste un decennio or sono non potranno essere condotte in porto in assenza di un sostanzioso piano d’aumento della spesa nel settore della Difesa. In questo senso, il fatto che l’Italia sia stata costretta a ritirare la sua portaerei – la Garibaldi – dalle operazioni militari in Libia dello scorso anno per ridurre i costi rappresenta un segno premonitore per il Paese o un’occasione per ripartire?

Continua sabato 10 novembre… 

Tratto da American Enterprise Institute