Burocrazia: come cambiare per non morire. Ecco le proposte

Parte seconda: PARALIPOMENI

1. Semplicità, certezza, durabilità, fiducia dovrebbero rappresentare i criteri guida, che, come evidenziato (Link), potrebbero consentire alle Amministrazioni pubbliche di svolgere azioni incisive a sostegno della ripresa socioeconomica in un contesto catastrofico.

In attesa di riforme strutturali, di semplificazioni normative e procedimentali, le crisi epocali pretendono risposte urgenti, misure dirompenti (e perciò facilmente criticabili sul piano sistematico e ordinamentale), ad efficacia immediata, senza mediazione di altri atti regolatori, sempre, comunque, rispettose delle disposizioni eurounitarie e costituzionali e di quelle nazionali dirette alla protezione degli interessi ambientali e igienico-sanitari, ma con ampie sospensione dell’applicazione delle altre norme vigenti o in deroga temporanea di esse.

Certo, si pone così un concreto rischio di compromettere la cura e la tutela di altri rilevanti interessi, ma l’essenza della scelta politico-amministrativa è rappresentata proprio dal contemperamento degli interessi coinvolti nell’azione pubblica, ed in periodo di crisi economica, sociale, sanitaria, occorrerà pure individuare pragmaticamente una gerarchia dei valori da proteggere e degli interessida curare e perseguire.

La scelta spetta in primo luogo al legislatore, perché solo la forza della legge può consentire disapplicazioni e deroghe al quadro normativo previgente, anche provvisorie, ma senza compressioni di spazi di autonomia individuale e senza alterare il delicato equilibrio tra Autorità e libertà.

Si pensi, ad esempio, alla potenzialità di una disposizione che, a fini di semplicità di azione e certezza del quadro normativo consenta al responsabile del procedimento ed ogni altro soggetto pubblico, nell’esercizio dell’attività amministrativa di competenza, di “rispettare i principi e le disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241, con sospensione dell’efficacia di ogni altra disposizione di legge o regolamento che disciplinino in modo speciale o specifico singoli procedimenti”. E che per rendere astrattamente durevole la scelta amministrativa disponga che “Anche in deroga all’articolo 21 octies della legge n. 241 del 1990, i vizi formali del procedimento o dell’atto amministrativo non comportano l’annullabilità dell’atto, ivi comprese le violazioni degli articoli da 7 a 10 bis della stessa legge n. 240 del 1990”. I principi, i criteri e le regole di azione sarebbero limitati, chiari e ben conosciuti, con un minor ricorso alla giustizia amministrativa, che potrebbe concentrarsi sui vizi sostanziali dell’agire amministrativo.

2. Il patto fiduciario tra amministrato e autorità amministrativa consentirebbe ampi spazi di amministrazione semplice: perché non prevedere allora che “Ogni attività economica, ivi comprese quella industriale, commerciale, professionale, agricola, da parte di persone fisiche o giuridiche soggetta ad autorizzazione o licenza può essere avviata con semplice comunicazione all’autorità amministrativa competente, con autoattestazione di rispettare requisiti e condizioni previste dalla legge o da regolamenti, con esclusione delle attività soggette ad autorizzazioni di polizia”. Ovviamente, in caso di dichiarazioni non veritiere, si applicherebbero la sanzione della chiusura o della cessazione dell’attività, salvo più gravi sanzioni in caso di reato.

Anche i limiti posti alle attività economiche per ragioni di equilibrio di mercato o limitatezza di spazi o tutela di altri interessi pubblici potrebbero essere provvisoriamente disapplicati, per consentire una maggiore vitalità nell’iniziativa privata: potrebbe immaginarsi una norma che preveda “la sospensione dell’applicazione di tutte le disposizioni di legge o di regolamento che subordinino l’esercizio di attività economiche a limiti quantitativi o qualitativi di piano o programma, con salvezza delle disposizioni ambientali e igienico-sanitarie e delle norme urbanistiche ed edilizie”. O anche: “È sospesa l’applicazione di tutte le disposizioni di legge o di regolamento che subordinino il rilascio di concessioni o occupazioni di suolo pubblico a limiti quantitativi o qualitativi di piano o programma, anche al fine di consentire spazi commerciali idonei a garantire le misure di distanziamento sociale, salvo il rispetto delle disposizioni sulla circolazione stradale e di protezione dell’incolumità pubblica o privata”.

Liberare risorse, private e pubbliche, diviene un obiettivo realizzabile anche diminuendo gli oneri amministrativi del privato per l’esercizio di attività economiche e evitando che risorse pubbliche, finanziarie ed umane, vengano assorbite in attività sostanzialmente divenute inutili. Si pensi alla possibilità di disporre che “I concessionari di beni pubblici o titolari di autorizzazioni di suolo pubblico o concessionari di spazi in mercati sono tenuti al pagamento di canoni o tariffe diminuite del 70% rispetto a quelle applicate fino al 31 dicembre 2019, anche quale ristoro per le conseguenze economiche delle misure di distanziamento sociale”.

O anche che “Tutte le attività edilizie che riguardino immobili in fase di realizzazione o già realizzati e funzionali possono essere realizzate con semplice comunicazione all’autorità amministrativa competente, in deroga ad ogni norma di legge, regolamento o atto di pianificazione, purché senza modificazione in aumento della superficie utile e del volume e nel rispetto delle distanze. La comunicazione è accompagnata da una autoattestazione da parte dell’interessato di rispetto delle disposizioni ambientali e igienico-sanitarie”.

3. Il comparto dell’edilizia, così come quello gli appalti pubblici, sono stati spesso fondamentali per la ripresa economico-sociale susseguente a periodi di crisi. Ed allora, sempre nel quadro della individuazione di soluzioni semplici che non richiedano atti intermedi regolatori o complesse attività amministrative, potrebbero finalmente svuotarsi archivi immensi di amministrazioni locali, riguardanti ancora fascicoli inerenti richieste di condono edilizio di 10, 20, 30 anni orsono. La mancata definizione delle istanze è davvero sconcertante, nascondendo fenomeni corruttivi dovuti anche alla mancanza di trasparenza. Ormai quelle opere, quegli edifici avranno già richiesto interventi manutentivi e faranno parte del paesaggio urbano stabilizzato. Perché allora non prevedere una disposizione che cancelli in un momento tale assurdità, ad esempio prevedendo che “Le richieste di condono edilizio o di accertamento di conformità per edifici o opere realizzate in assenza o difformità dal titolo edilizio presentate da almeno cinque anni e non ancora definite dalla competente autorità amministrativa, ovvero definite negativamente, in tutto o in parte, ma oggetto di ricorso pendente al giudice amministrativo o di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica o al Presidente della Regione Sicilia, sono accolte definitivamente e in deroga ad ogni altra norma, con silenzio assenso, a seguito di pagamento al Comune di riferimento, entro 30 giorni, di un importo pari ad euro xx per ogni metro quadrato di superficie utile. In caso di mancato pagamento, esse sono rigettate definitivamente per silenzio decorsi i 30 giorni, senza alcuna ulteriore attività amministrativa, con salvezza di impugnativa giurisdizionale”.

Lo stesso vale per le procedure, farraginose, per gli affidamenti degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi. Se si vuole semplicità amministrativa, senza violazione di principi fondamentali, si potrebbe prevedere che “In deroga al codice dei contratti pubblici, decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, tutti i contratti di valore inferiore alle soglie comunitarie, di cui all’articolo 35 del codice stesso, possono essere affidati con procedura di affidamento diretto, previa indagine di mercato, salvo ragioni di urgenza motivate, purché nel rispetto dei principi di cui agli articoli 30, comma 1, 34 e 42 del codice. Nella determina o delibera a contrarre deve darsi atto anche delle ragioni di convenienza, qualitativa o quantitativa, che hanno determinato, a seguito di indagine di mercato, se svolta, la scelta dell’affidatario. Per i contratti di valore pari o superiore alla soglia comunitaria, la stazione appaltante deve avere in considerazione ed applicare gli Orientamenti della Commissione europea sull’utilizzo del quadro in materia di appalti pubblici nella situazione di emergenza connessa alla crisi della Covid-19 (2020/C 108 I/01), pubblicati in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 1° aprile 2020”.

4. In ogni caso, qualunque scelta politico-amministrativa che vada nella direzione indicata, per ridare dignità all’Autorità pubblica, di modo che l’azione amministrativa possa divenire fattore di sviluppo economico-sociale, non potrà che accrescere il potere discrezionale del funzionario decisore, con l’effetto di accrescere la sua responsabilità gestoria. Ed allora occorrerà ripensare al regime delle responsabilità, e principalmente a quella amministrativo-contabile, affinché si realizzi l’auspicio della Corte Costituzionale, e cioè che la responsabilità sia ragione di stimolo e non di disincentivo (Corte Cost. n. 371 del 20 novembre 1998). In tal senso, si potrebbe, in conclusione, prevedere che “In deroga all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, gli amministratori pubblici, i dirigenti di pubbliche amministrazioni e tutto il personale, di ruolo o non di ruolo, delle amministrazioni pubbliche e comunque i soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica sono responsabili limitatamente ai fatti e alle omissioni commessi con dolo, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. In ogni caso, le procure regionali della Corte dei Conti segnalano le ipotesi di colpa grave ai vertici amministrativi e politici delle amministrazioni interessate, affinché possano adottare le opportune misure organizzative e amministrative. In tali casi, le procure regionali sono legittimate anche a proporre azione giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo per l’annullamento di atti ritenuti illegittimi e gravemente dannosi, entro il termine di 60 giorni dalla conoscenza dell’atto e comunque non oltre 120 giorni dalla data di efficacia dell’atto stesso”.

In definitiva, coraggio e Sursum Corda.