E’ il presidente della Repubblica che scioglie le Camere. Ma non da solo

Partiamo dal dettato costituzionale. L’art. 88 Cost. riconduce l’atto di scioglimento alla titolarità del Presidente della Repubblica. Solo il Capo dello Stato, infatti, «può» sciogliere le Camere osservando tre limiti: uno di natura sostanziale e due di natura procedurale.

Per quanto riguarda il limite sostanziale, il secondo comma dell’art. 88, come modificato dalla l. cost. n. 1 del 1991, dispone che il Presidente non possa sciogliere le Camere «negli ultimi sei mesi del suo mandato, salvo che essi coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura». Si tratta del c.d. “semestre bianco”, gli ultimi sei mesi di durata della presidenza, e la norma risponde alla necessità di evitare che un Presidente ambizioso e desideroso di essere rieletto, verificata la contrarietà del Parlamento, decida di scioglierlo perché spera in un esito elettorale a lui favorevole. Gli altri due limiti sono di natura procedurale. In primo luogo, il Capo dello Stato deve sentire i due Presidenti delle Camere prima di procedere a scioglimento. In secondo luogo, l’art. 89 Cost. dispone che ogni atto del Presidente della Repubblica non è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti che ne assumono la responsabilità, ovvero dal Presidente del Consiglio dei ministri ove si tratti di atti con valore legislativo.

E’ questo il punto. Se l’atto di scioglimento è atto complesso, “duumvirale”, in cui sono determinanti le due distinte volontà, del Presidente della Repubblica e del Presidente del Consiglio, allora, la controfirma di quest’ultimo non sarebbe un atto dovuto ma funge da reale contrappeso al potere del Capo dello Stato, ponendo su uno stesso livello le due volontà. Immaginare un decreto di scioglimento senza la controfirma del Presidente del Consiglio, quale atto “partecipato”, è fuori dalla lettera e dallo spirito della Costituzione. Lo scioglimento anticipato delle Camere non è, non può e non deve essere un atto unilaterale del Presidente della Repubblica.

Certo, quella riferita allo scioglimento quale atto “duumvirale”, che pone fine al contrasto tra (partiti della) maggioranza parlamentare e governo, contrasto talmente radicale da rendere impossibile la fiducia a un nuovo esecutivo, è la tesi che ha sicuramente maggiore forza ed è l’unica condizione realmente legittimante lo scioglimento. Le altre ipotesi, per quanto suggestive in punto di diritto costituzionale, mi appaiono come residuali. In tempo di maggioritario, di coalizioni elettorali che non sono più meri aggregati di partito ma soggetti politici autonomi, non si può sostenere che il Presidente della Repubblica debba essere, in caso di crisi di quel governo indicato dal corpo elettorale, il regista di un altro, nuovo, governo poiché l’obiettivo non è più far durare le Camere (in presenza di una qualsiasi maggioranza) ma far durare quel preciso governo.

Vedere, sia pure rapidamente, come funziona nei sistemi parlamentari in Europa può risultare senz’altro utile, anche al fine di interpretare meglio l’evoluzione dell’istituto dello scioglimento nel nostro ordinamento. Diciamo subito, allora, che la conclusione cui giungere, attraverso l’esame comparatistico, è quella che individua nello scioglimento uno strumento per il buon funzionamento del sistema parlamentare e che nella maggior parte degli ordinamenti tende a essere attratto in capo al primo ministro.

Certo, rimane, nella prevalenza dei casi, la distinzione fra titolarità formale dello scioglimento e titolarità sostanziale, con la prima affidata al Capo dello Stato e la seconda al Capo del governo; ma le possibilità che la titolarità formale possa espandersi e appropriarsi anche di quella sostanziale sono davvero ridotte al minimo, e salvo casi eccezionali. Pertanto, sulla scia di quanto da tempo verificatosi in Gran Bretagna, si è venuto ad affermare, nei sistemi parlamentari, un ruolo prevalente del Primo ministro, il quale chiede e ottiene lo scioglimento anticipato.

La titolarità sostanziale del Primo ministro, che può prescindere dai meccanismi maggioritari presenti in quel dato ordinamento, è riconducibile alla trasformazione della forma di governo parlamentare. Questa, infatti, si atteggia sempre più come forma di governo a legittimazione diretta, in quanto assume il corpo elettorale quale organo regolatore della forma di governo: sia nel momento iniziale dell’investitura del governo, attraverso un sostanziale automatismo di indirizzo fra voto popolare e elezione parlamentare del Primo ministro, sia nel momento finale in cui lo stesso Governo, per iniziativa del Primo ministro, decide di riportare al corpo elettorale, cioè alla fonte del potere che lo ha legittimato, la risoluzione del conflitto fra maggioranza e opposizione, ovvero fra partiti della stessa maggioranza, oppure con l’obiettivo di voler rinnovare un mandato ritenuto superato dagli eventi politici. Lo scioglimento, meglio la minaccia del ricorso allo stesso, può essere altresì adoperato come strumento deterrente al fine di ricondurre a disciplina parti minoritarie riottose di una maggioranza.

In conclusione, mi piace citare due classici della letteratura costituzionalistica. Walter Bagehot: «O il gabinetto riesce a legiferare, o scioglie l’assemblea. E’ una creatura che ha il potere di distruggere il proprio artefice»; Albert Venn Dicey: «Nessun costituzionalista moderno porrebbe in dubbio che l’autorità della Camera dei Comuni derivi dal suo essere rappresentativa della volontà della nazione, e che il principale obiettivo dello scioglimento sia l’accertamento della coincidenza tra volontà parlamentare e volontà della nazione».