Il discorso di Gaetano Quagliariello al convegno “Il ruolo della Polizia Giudiziaria nella riforma della giustizia”

Cari amici,

se si vuole discutere di funzionamento della giustizia e organizzazione degli uffici giudiziari, di equilibrio fra accusa e difesa e di esercizio dell’azione penale, non si può prescindere dal ruolo della polizia giudiziaria e dal delicato tema del suo rapporto con l’autorità giudiziaria. L’iniziativa di promuovere questo dibattito è dunque quanto mai meritoria, ancor più perché a ispirare le nostre riflessioni sarà oggi la memoria di un uomo – il maresciallo dei Carabinieri Enrico Sgambati – che della polizia giudiziaria ha fatto una missione di vita e del servizio ai cittadini una ragion d’essere. Un uomo versatile e dotato di grande ingegno, la cui dedizione ha segnato decenni di lotta al crimine a Bari e non solo a Bari, e il cui lascito formerà le nuove generazioni per i decenni a venire.

L’associazione "Futuri Orizzonti", che oggi ci ha invitato e che ringrazio, ci chiede di discutere sul ruolo della polizia giudiziaria nella riforma della giustizia. Diligentemente, dunque, è da qui che partirò in queste mie brevi considerazioni.

La riforma della giustizia presentata dal ministro Alfano propone sotto questo aspetto una modifica della Costituzione molto semplice ma densa di significato e perfettamente in linea con la bussola dell’intero testo, che è l’effettiva uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge attraverso il contenimento dei margini di arbitrio nell’esercizio dell’azione penale, e soprattutto la parità fra accusa e difesa e la terzietà del giudizio a compimento effettivo del sistema del processo accusatorio.

La modifica in questione riguarda l’articolo 109. Esso attualmente recita: "L’autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria", mentre secondo la formulazione prevista dalla riforma diverrebbe: "Il giudice e il pubblico ministero dispongono della polizia giudiziaria secondo le modalità stabilite dalla legge".

E’ evidente che in questa sede, e soprattutto in questa fase dell’iter della riforma, ci si debba limitare a inquadrare la questione nei suoi aspetti generali, considerato anche il rinvio a un successivo intervento di legislazione ordinaria che tale norma costituzionale opererebbe. Si può già tuttavia affermare che la revisione dell’articolo 109 immaginata dalla riforma Alfano, senza in alcun modo menomare l’autonomia e l’indipendenza delle funzioni giudiziarie né inficiare il ruolo dell’ufficio del pubblico ministero, intende sottoporre a tagliando la disciplina introdotta nel 1989 che dopo oltre vent’anni di rodaggio ha mostrato tutti i suoi limiti e le sue potenziali storture; e intende razionalizzare una materia cruciale ed estremamente complessa, stante la coesistenza in capo alla polizia giudiziaria di una duplice dipendenza: dipendenza funzionale dall’autorità giudiziaria, e dipendenza gerarchica dalla propria amministrazione e, in senso lato, dal potere esecutivo.

Proprio quest’ultimo aspetto attira, e non da oggi, su ogni proposta di revisione del rapporto tra pm e polizia giudiziaria l’accusa grossolana e un po’ scontata di voler surrettiziamente sottoporre all’influenza del governo l’attività inquirente. Non intendo sottrarmi al tema, e chiarisco subito che per quanto riguarda la riforma Alfano l’accusa è completamente infondata. Se si vuole discutere di un testo, infatti, quel testo va letto tutto e senza la lente deformante del pregiudizio. Se dunque si considera che il nuovo articolo 109 opererebbe in combinato disposto con altre norme costituzionali contenute nella riforma che sanciscono l’imparzialità dell’azione giudiziaria, l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, e l’obbligatorietà dell’azione penale, è di tutta evidenza come lo spauracchio della sottomissione dell’attività inquirente al potere esecutivo sia nulla più che un’arma propagandistica, per giunta un’arma spuntata.

Il complesso di questi precetti, semplicemente, regolerebbe il rapporto di dipendenza funzionale della polizia giudiziaria rispetto alla magistratura salvaguardando l’attività giudiziaria da ogni condizionamento o interferenza; e allo stesso tempo chiarirebbe che dal punto di vista organizzativo e amministrativo la magistratura non possa considerare la polizia giudiziaria come una propria subordinata. La cosiddetta attività di "preinvestigazione" – l’attività tipica della polizia giudiziaria in termini di monitoraggio dei fenomeni criminali e di ricerca e acquisizione delle notizie di reato – verrebbe in tal modo valorizzata nella sua autonomia e nella sua specificità. E l’ufficio del pubblico ministero, pur conservando tutte le prerogative connesse alla sua qualifica di autorità giudiziaria, verrebbe preservato dal rischio sempre più attuale che la sua autonomia e la sua discrezionalità possano sconfinare in arbitrio, con grave pregiudizio tanto per l’efficienza del sistema quanto per il suo equilibrio. Per dirla più chiaramente: la razionalizzazione del rapporto tra pm e polizia giudiziaria è la strada maestra per evitare che le inchieste su notizie criminis diventino pesche a strascico alla ricerca di possibili reati di cui non si ha evidenza.

Come dicevo poc’anzi, il tema è divenuto più urgente quando sono apparsi chiari, soprattutto in un’ottica complessiva di sistema, tutti i limiti della riforma del codice di procedura penale introdotta nel 1989. Fino a quel momento la polizia giudiziaria investigava con un certo margine di autonomia, l’autorità giudiziaria vagliava l’esito delle investigazioni e il giudicante emetteva il proprio verdetto sulle prospettazioni del pm o del giudice istruttore. Se fosse stato fra noi, il maresciallo Sgambati avrebbe potuto illuminarci in proposito con la sua profonda esperienza.

Con la riforma del 1989 la polizia giudiziaria ha perso di fatto ogni autonomia a vantaggio del pubblico ministero, che ormai decide sostanzialmente fin dall’inizio su cosa indagare, su chi indagare, come farlo, con quali strumenti e con che tempi, rendendo una mera alea la stessa obbligatorietà dell’azione penale e sottoponendo l’attività giudiziaria al rischio che indagini meno socialmente pregnanti ma mediaticamente più remunerative possano essere privilegiate rispetto a indagini magari anonime ma importanti per la sicurezza quotidiana dei cittadini.

Qualche tempo fa leggevo una interessante riflessione di Alfredo Mantovano sul susseguirsi sempre più incalzante di indagini penali a carico di servitori dello Stato, funzionari e alti dirigenti della pubblica sicurezza, imperniate su vicende e scelte operative connesse alle loro funzioni, il cui esercizio è stato letto da taluni magistrati in chiave delittuosa. Gli esempi non mancano: vi sono incappati comandanti del Ros, direttori dei Servizi segreti, capi della Polizia. Il fatto che mentre queste persone venivano fatte oggetto di accuse infamanti, governi di ogni colore, corpi militari e amministrazioni dello Stato di ogni livello abbiano confermato la loro fiducia nei loro confronti, e che altri magistrati abbiano continuato ad avvalersi della loro opera, evidenzia come questa situazione possa essere letta come sintomo di una patologia del sistema che necessita di una cura urgente.

Altrettanto eloquenti sono le posizioni che nel corso degli anni hanno assunto esponenti del centrosinistra non sospettabili di pregiudizi ostili alla magistratura. Basti pensare al Luciano Violante del 2008, che denunciava – cito – una "confusione tra attività di polizia e attività del pm. In un sistema funzionante la polizia indaga per sapere se c’è un reato e il pm indaga perché c’è una notizia di reato. La differenza è grande. Al pm l’ordinamento consegna vasti poteri nei confronti della libertà dei cittadini solo sulla base di un presupposto inequivoco: che ci sia una precisa notizia di reato (…). Nella pratica, da anni, anche per effetto di alcune ambiguità del codice, il ruolo della polizia è schiacciato dal ruolo del pm. Bisogna tornare ai principi della Costituzione: la polizia da una parte e il pm dall’altra, ciascuno con proprie attribuzioni".

Basti pensare, ancora, alla proposta di legge presentata nel lontano 1999 dall’allora segretario dei Ds Walter Veltroni insieme ad altri parlamentari come Anna Finocchiaro. Quella proposta, con estrema semplicità ma in maniera molto incisiva, prevedeva che dal codice di procedura penale scomparisse la specificazione secondo la quale la polizia giudiziaria è tenuta a riferire al pm "senza indugio", "senza ritardo", la notizia di reato acquisita. Vista la qualità degli oratori e degli uditori presenti qui oggi, non c’è bisogno di chiarire ulteriormente cosa significherebbe una modifica del genere del codice di procedura penale in termini di autonomia della polizia giudiziaria.

Grazie.