La giustizia è la prima delle riforme di sistema che servono al nostro paese

LOCCIDENTALE_800x1600
LOCCIDENTALE_800x1600
Dona oggi

Fai una donazione!

Gli articoli dell’Occidentale sono liberi perché vogliamo che li leggano tante persone. Ma scriverli, verificarli e pubblicarli ha un costo. Se hai a cuore un’informazione approfondita e accurata puoi darci una mano facendo una libera donazione da sostenitore online. Più saranno le donazioni verso l’Occidentale, più reportage e commenti potremo pubblicare.

La giustizia è la prima delle riforme di sistema che servono al nostro paese

18 Gennaio 2010

Quello delle riforme è un tema molto dibattuto in questi giorni. Dai settori dell’opposizione che più di altri hanno manifestato la volontà di intraprendere un confronto costruttivo veniamo spesso sollecitati a metter mano a riforme che siano "di sistema" e non episodiche o dettate dalle contingenze. Anche il nodo del conflitto tra giustizia e politica e di una sua possibile soluzione per via legislativa per una parte del centrosinistra oggi non è più un tabù, a patto che – ci viene ripetuto dai nostri avversari – la discussione su una iniziativa del genere venga inquadrata nel discorso più ampio di una riforma complessiva. Con un ritornello come premessa: siamo disponibili al confronto, purché la maggioranza sgombri il campo dalle leggi cosiddette ad personam.

Ma per creare lo spazio e le condizioni affinché una riforma possa essere discussa e andare in porto, è necessario disinnescare la miccia del conflitto tra il potere politico e il potere giudiziario, e addirittura fra il potere giudiziario e la sovranità popolare; è necessario raffreddare un contenzioso che le ultime settimane hanno dimostrato quali effetti possa produrre nella vita del Paese. Da parte nostra, siamo pronti ad assumerci le nostre responsabilità, a sminare il campo impattando il meno possibile sull’ordinamento – anzi, cercando di migliorare l’ordinamento – e senza pretendere l’assenso dei nostri avversari; purché l’opposizione a queste iniziativa non sia viziata da pregiudizi ideologici, e soprattutto non si dipingano come legge ad personam provvedimenti utili a creare le condizioni affinché si possa metter mano a riforme complessive ed essenziali per la nostra democrazia. Se c’è qualcosa da cui sgombrare il campo, dunque, è proprio questa contrapposizione tra le cosiddette "leggi ad personam" e le leggi di sistema.

Sul fatto che ci sia bisogno di una rivisitazione organica e complessiva del nostro sistema istituzionale siamo tutti d’accordo. Ed è altrettanto vero che se l’obiettivo è modernizzare il Paese e renderlo finalmente una democrazia "normale", il capitolo giustizia non può essere espulso. La riforma giustizia non solo è una riforma di sistema, ma è la prima e la più importante delle riforme di sistema. Serve ai cittadini, che hanno diritto a una giustizia più equa ed efficiente. E serve al Paese, che da quindici anni è sottoposto a fibrillazioni continue a causa del conflitto fra giustizia e politica e dell’uso politico della giustizia.

Bando all’ipocrisia: se ci si richiama alla Costituzione e allo spirito che ne ha animato la stesura, non sono ammesse censure. Si deve prendere atto che l’articolo 68, pensato dai Padri costituenti, serviva a introdurre nel sistema un elemento di equilibrio fra l’ordinamento giudiziario e la vita politica. E se ci si guarda intorno senza paraocchi ideologici, non si può non ammettere che pur con soluzioni diverse, nessuna grande tradizione costituzionale omette di porsi il problema di questo equilibrio e di come evitare che poteri fondamentali dello Stato entrino in conflitto.

Non è un’esigenza di una persona sola, dunque. E’ un’esigenza strutturale dell’Italia: lo è oggi e lo sarà in futuro per chi verrà dopo di noi. Non si tratta di svincolare il potere politico da un equilibrio di pesi e contrappesi, ma piuttosto di ricreare quei pesi e contrappesi che i Padri costituenti avevano non a caso immaginato. Non neghiamo che in passato l’istituto dell’immunità parlamentare sia stato usato in modo improprio, ma questo non fa venir meno l’esigenza di ripristinare un equilibrio spezzato, sia che si intenda farlo attraverso un ritorno all’articolo 68, magari riveduto e corretto come alcune proposte bipartisan in campo suggeriscono, sia che si scelga di perseguire altre strade.

Veniamo dunque alle riforme dello Stato. Partendo da una premessa: per noi la Costituzione non è un totem, non è un mito intangibile. È un grande accordo politico e come tale datato ed emendabile. Ci è stata affidata in un momento storico particolare e molto difficile per il nostro Paese dai Padri costituenti, che hanno lasciato alle future generazioni il compito di scrivere tre capitoli che loro non erano riusciti a definire. Basta rileggersi il "testamento" di Meuccio Ruini, colui che più di ogni altro ha contribuito al compromesso della seconda parte: forma di Stato, forma di Governo e bicameralismo vengono considerati capitoli incompiuti.

Dalla prima parte della storia della Repubblica ad oggi si sono prodotti cambiamenti profondi: da una democrazia dei partiti generata soprattutto dall’assenza di un equilibrio tra il potere legislativo ed il potere esecutivo, si è passati a una democrazia degli elettori. Si tratta di una situazione sostanziale, suggellata dalla volontà dei cittadini, dalla ricerca di un contatto diretto tra gli elettori e la rappresentanza, che esiste e vive nei fatti, nei simboli, anche se non ha trovato ancora un sua codificazione istituzionale.

Ed è proprio questa la sfida che ci troviamo di fronte. Non si tratta di razionalizzare un sistema ormai superato, che pure ha avuto i suoi meriti storici, ma di organizzare e di dare forma istituzionale ad un’evoluzione sociale che si è prodotta naturalmente.

In questo senso la cosiddetta bozza Violante è un buon punto di partenza per quanto riguarda la definizione dell’indice delle questioni di cui dovremo occuparci. Ma per quanto riguarda il contenuto dei capitoli, essi sono ancora da scrivere insieme.

Vi sono aspetti sui quali vi è già un solido e sostanziale accordo fra maggioranza e opposizione, primo fra tutti la riduzione del numero dei parlamentari.

Vi sono invece aspetti sui quali il confronto sarà senz’altro più serrato, come ad esempio la strada da percorrere per istituzionalizzare un rapporto diretto tra il corpo elettorale e il potere esecutivo. Non è un caso, infatti, che le Costituzioni occidentali cosiddette di terza generazione, perché successive al 1989, prevedano tutte, senza esclusione, tale rapporto diretto. E anche quando esso è sancito da un’elezione diretta del Presidente della Repubblica o del Capo del Governo, non è messo in discussione il ruolo fondamentale del Parlamento, che oggi ormai più che nel fare le leggi si concretizza nell’esplicare una effettiva e penetrante azione di controllo.

Piuttosto, se si vuole che il Parlamento conservi la sua centralità e, anzi, tragga nuovo impulso dalle nuove regole, che mi auguro andremo a scrivere in maniera condivisa, sarà importante completare al più presto la riforma dei regolamenti che in Senato è già stata incardinata. Molti problemi possono essere risolti attraverso questa strada prim’ancora di arrivare a modificare la Costituzione. Si potrebbero garantire tempi certi per l’approvazione dei provvedimenti del governo, in particolare quelli che riguardano direttamente il programma con cui ci si è presentati di fronte agli elettori, e in tal modo si ricondurrebbe anche l’istituto della decretazione d’urgenza entro i binari che gli sono propri. E si creerebbero gli spazi adeguati affinché le minoranze possano far conoscere ai cittadini le loro proposte, configurandosi – prendo a prestito le parole dell’onorevole Bersani – come alternativa e non solo come opposizione.

Per quanto riguarda la forma di governo, i sistemi per garantire il raccordo tra elettori ed esecutivo sono sostanzialmente due: il premierato e il presidenzialismo. Si potrà discutere su quale sia la soluzione migliore e più adatta al nostro Paese, purché si metta da parte quel pregiudizio strisciante per il quale si tende a considerare questo binomio quasi fosse un binomio "eversivo". Se si dovesse optare per il presidenzialismo e dunque per l’importazione di un modello per noi nuovo, nel pensare i bilanciamenti interni al sistema istituzionale non si potrebbe non tener conto dell’esperienza dei Paesi a regime semi-presidenziale, che vanno tutti evolvendosi verso il presidenzialismo puro. Allo stesso modo, se si scegliesse la strada del premierato, e dunque di fatto della razionalizzazione di una tendenza esistente, sarebbe illogico non garantire che tale premierato sia effettivo e che dunque il riconoscimento del circuito della legittimazione democratica sia pieno, ripensando ad esempio l’attribuzione del potere di scioglimento delle Camere.

Vi è infine un terzo aspetto tutto da esplorare: il superamento del bicameralismo perfetto. Fra tutti i temi fin qui enumerati, esso è probabilmente, assieme alla riduzione del numero dei parlamentari, l’unico sul quale si registra l’unanimità dei consensi fra le forze politiche. Le conseguenze negative del l’attuale assetto bicamerale del Parlamento sono infatti talmente evidenti che non vi è oggi nessuno che sostenga puramente e semplicemente il mantenimento dello status quo. Tuttavia, se è largamente condivisa l’idea che il sistema vigente debba essere superato, altrettanto incerto è l’approdo verso il quale doversi orientare.

E’ piuttosto diffuso il convincimento che la via maestra per riformare il bicameralismo sia la trasformazione del Senato in “Senato delle Regioni”, così completando anche quel processo di riforma della forma di Stato avviato con la riforma del titolo V della Costituzione. Ma la prospettiva di trasformare il Senato in senso federale si è dimostrata impervia. Di difficile soluzione è il nodo del criterio di formazione del Senato, ma ancor più complesso è il tema delle competenze del “Senato delle Regioni”: se ad esempio esso debba avere potere condizionante su tutte le materie di legislazione concorrente, o debba essere dotato di meri poteri residuali (in entrambi i casi le controindicazioni non mancano). Né più agevole risulta la prospettiva di riformare il Senato prevedendo che possa assorbire le funzioni attualmente svolte dal sistema delle conferenze.

Insomma, fermo restando che il bicameralismo sia preferibile a un sistema monocamerale (la presenza di due camere rappresenta un fattore di equilibrio, e non a caso gli ordinamenti di tutti i Paesi avanzati prevedono due camere, indipendentemente dall’assetto federale dello Stato), se il problema non è il bicameralismo in quanto tale ma come esso debba essere attuato, è opportuno verificare quali possano essere le strategie per trasformare l’assetto bicamerale da fattore di debolezza e rallentamento istituzionale a fattore di forza e di efficienza.

Ci sono due esigenze che fino ad ora sono state rappresentante separatamente: da un canto quella di specializzare il Senato, concentrandolo in particolare sui rapporti tra Stato e regioni e sulla legislazione che riguarda le materie concorrenti; dall’altro quella di evitare che in questi ambiti, sempre più rilevanti nella vita dello Stato, il Senato possa sentirsi scisso da ogni vincolo di fiducia nei confronti del governo, e che per questa ragione il governo si trovi a dover "contrattare" l’approvazione dei suoi provvedimenti sulle spalle del bilancio dello Stato.

E’ possibile contemperare queste due esigenze? Fino ad oggi nessuna delle proposte avanzate sembra soddisfarle. Serve uno sforzo di fantasia. Magari, una strada potrebbe essere quella di riprendere alcune suggestioni di quella proposta di passaggio dal bicameralismo perfetto al bicameralismo paritario che Leopoldo Elia denominò "la culla", adattandola alle esigenze di una forma di Stato che dopo l’approvazione del titolo V e del federalismo fiscale ha assunto connotati sempre più federali.

Non ho fin qui parlato della legge elettorale. Non è un caso. Non sono tra quelli che demonizzano il sistema vigente – certamente imperfetto -, perché in un’idea non libresca di rappresentanza rientra il ruolo che va assegnato ai partiti, e io credo che essi abbiano perso molte delle loro funzioni. Gli resta quella della selezione della classe dirigente. Se si smarrisce anche questa, i partiti potrebbero trasformarsi presto in "enti inutili". Ritengo perciò che più che il ritorno al costosissimo sistema delle preferenze, sia preferibile prevedere regole certe attraverso le quali i partiti compiano al loro interno le selezioni. Se poi queste debbano avvenire in un formato proporzionale o maggioritario, in collegi uninominali o plurinominali, prevedendo liste ampie o piccole, è un problema successivo. Le leggi elettorali sono come le intendenze: seguono. E sono anche strumenti empirici e approssimativi. Se e quando avremo finalmente riformato il sistema e avremo creato le basi per una legittimazione reciproca, la legge elettorale seguirà.