Per un uso equo e ragionevole

L’acqua è un diritto ma liberalizzarne la gestione non deve essere un tabù

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L’acqua è vita. E’ il brodo primordiale delle nostre origini, il sistema circolatorio del mondo, il precario composto di molecole che ci consente di sopravvivere. Il nostro corpo è fatto per due terzi di acqua, come la terra; i nostri fluidi vitali sono salini, come l’oceano. A volere declinare questa affermazione in punto di diritto, non può non riconoscersi che l’acqua è un diritto umano, anzi un diritto naturale fondamentale.

Il diritto all’acqua come diritto naturale scaturisce da un dato contesto ecologico dell’esistenza umana: essendo un dono della natura, l’acqua può essere oggetto di un "diritto naturale" del quale sono titolari tutti i membri dell’umanità. Ogni individuo ha diritto ad avere l’acqua: da bere, e quindi potabile; per soddisfare bisogni elementari come lavarsi, cucinare, pulire le abitazioni; per irrigare i campi, abbeverare gli animali e anche come mezzo di produzione; poi, quale materia prima da usare per produrre energia, e assicurare così sviluppo e benessere.

Fonte del diritto alla vita, quindi; ma anche flagello biblico, che si abbatte sulla terra sotto forma di uragani, inondazioni, tempeste, maremoti, portando morte e distruzione. L’acqua è di tutti. Chiunque può prenderla dal mare, dai fiumi, dai torrenti, dalle fontane. E’ un bene comune, ovvero una proprietà collettiva tutelata dallo stato. E così è in ogni parte del mondo. Ovunque ci troviamo possiamo prendere l’acqua senza che nessuno ce lo possa vietare. Nessun bene, insieme all’aria, gode di questa fruibilità gratuita globale.

Certo: c’è l’acqua per la vita, ovvero per la sopravvivenza sia degli esseri umani che di tutti gli altri esseri viventi in natura, e quindi deve essere garantita efficacemente dal punto di vista dei diritti umani; c’è l’acqua per scopi di interesse generale, ovvero per preservare la salute e la coesione sociale, e quindi deve essere affidata a una gestione responsabile e socialmente efficiente, in relazione ai diritti sociali dei cittadini e all’interesse generale della società; c’è l’acqua per la crescita economica, ovvero per sviluppo economico in relazione alla produzione e all’interesse privato, in connessione con il diritto individuale di tutti di migliorare la propria qualità di vita, e deve essere gestita efficacemente secondo principi di razionalità economica.

Questa triplice distinzione e classificazione è metodologicamente utile. Ma può valere in assoluto? Cioè può valere anche per la maggioranza dei paesi in via di sviluppo dove l’acqua, oltre a scarseggiare, è diventata il principale vettore di malattie? Altra questione: se è vero che l’acqua è di tutti, chi ha diritto di appropriarsi dei benefici economici che essa genera? E’ giusto che un privato possa impossessarsi di un bene comune per venderlo e ricavarci un profitto? L’acqua è un diritto fondamentale –sostanzialmente e/o formalmente– sia di qua che di là del globo. I diritti, anche e forse soprattutto quelli fondamentali, costano.

E per goderne della piena tutela ci vuole qualcuno che li paghi. Benché sgorghi naturalmente dalla terra, l’acqua deve essere ricondotta attraverso condutture e pompe al fine di essere utilizzata e distribuita. E i macchinari costano. A chi spetta organizzare e gestire la distribuzione? A chi compete costruire acquedotti e garantirne l’efficienza? A chi tocca la governance della società idraulica (per dirla con il filosofo Wittfogel)? Sulle questioni poc’anzi sollevate, che richiamano le domande inizialmente poste, conviene provare a “raggomitolarsi” intorno all’esperienza italiana per vedere, dal nostro piccolo mondo antico, come stanno andando le cose.

Un breve excursus storico può essere d'aiuto. In base al codice civile del 1865, le acque venivano distinte tra pubbliche e private: le prime erano i fiumi e i torrenti, mentre le altre acque appartenevano ai privati. La limitata pubblicizzazione era dovuta allo scarso interesse per l’acqua come bene pubblico: l’interesse alla fruizione collettiva era limitato solamente ai trasporti fluviali e alla fluitazione. Durante il fascismo, invece si assiste a una crescita di interesse: dapprima, con il t.u. sulle acque (R.d. n. 1775 del 1933) e, poi, con il nuovo codice civile, con il quale si stabilisce che appartengono al demanio dello stato "i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia" (art. 822, comma primo, c.c.).

Venne individuato inoltre il criterio per la distinzione tra acque pubbliche e private, che viene a essere fondato sull’attinenza del bene al "pubblico generale interesse". L’uso estensivo di questa clausola, come ha fatto nel tempo la giurisprudenza, ha portato nei fatti a un ampliamento delle acque pubbliche, riducendo le private a quelle con scarsa portata o di minima importanza idrografica, rientrando in tali fattispecie, per esempio, un lago non pescoso o l’acqua di un pozzo.

Nella prima metà degli anni Novanta, e in particolare a seguito della “legge Galli” (n. 36 del 1994) si accentua la pubblicizzazione della acque, allorché si afferma e si dispone che "tutte le acque superficiali e sotterranee, anche non estratte dal sottosuolo, sono pubbliche e costituiscono una risorsa che è salvaguardata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà" (art. 1, comma primo). Viene meno, cioè, la distinzione tra acque pubbliche e private, con la definitiva acquisizione del patrimonio idrico alla sfera pubblica.

Va detto però che nella legge si utilizza la definizione di "servizio idrico integrato" in luogo di "acquedotti", e si apre così –per il tramite di una scelta affidata agli Ambiti territoriali ottimali (Ato)– alla gestione “in affidamento” in favore di una spa a totale capitale pubblico, oppure attraverso una gara aperta a concorrenti europei, per scegliere un partner privato da affiancare al gestore pubblico. Inoltre, la legge definisce le modalità per determinare le tariffe del servizio idrico integrato, all’art. 13, comma secondo: "La tariffa è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio".

Con il codice ambientale (d.lgs. n. 152 del 2006), infine, si è proceduto a includere le acque nel demanio idrico statale, stabilendo che "tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo, appartengono al demanio dello stato" (art. 144, comma primo). Il riferimento alla demanialità vuole segnalare la centralità dell’acqua nell’ambito delle proprietà pubbliche. Nonostante sia riservato in capo allo stato l’appartenenza del bene, il legislatore ha tuttavia lasciato uno spazio di libertà ai privati, consentendogli la libera fruizione sia delle acque piovane raccolte in invasi o cisterne al servizio di fondi agricoli o di singoli edifici (art. 167, comma terzo), che l’utilizzazione delle acque sotterranee per usi domestici, purché non comprometta l’equilibrio del bilancio idrico (art. 167, comma quinto).

Ancora: sono altresì sottratte dal regime di riserva le acque piovane non ancora convogliate in un corso d’acqua, ovvero non ancora raccolte in un invaso o cisterne (v. art. 1, comma secondo, d.P.R. n. 238 del 1999). In tutte le altre ipotesi l’utilizzazione delle acque da parte dei privati deve essere previamente autorizzata o concessa. Infine, va altresì detto, che l’imputazione in via esclusiva al demanio idrico statale va ora coordinata, sul piano delle competenze legislative e delle funzioni amministrative, con le Regioni e le autonomie territoriali, a seguito della riforma del titolo quinto della Costituzione.

La novità più recente è quella dovuta all’approvazione del "decreto Ronchi": la legge (che converte un decreto) n. 166 del 2009, e in particolare l’art. 15 intitolato "Adeguamento alla disciplina comunitaria in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica". Questo articolo, però, introduce alcune modificazioni all’art. 23 bis della decreto n. 112 del 2008, che sostanzialmente rimane quello che disciplina la materia. Sono dodici commi nei quali si stabilisce come modalità ordinarie di gestione del servizio idrico l’affidamento a soggetti privati attraverso gara o l’affidamento a soggetti a capitale misto pubblico-privato, all’interno delle quali il privato sia scelto attraverso gara e detenga almeno il 40 per cento delle quote societarie.

Le società a capitale pubblico cessano di esistere entro il dicembre del 2011, ovvero possono trasformarsi in società miste con capitale privato al 40 per cento. Di privatizzazione dell’acqua si tratta? L’acqua non è più bene pubblico, o meglio come oggi usa dire bene comune, il cui utilizzo e approvvigionamento è un diritto fondamentale? Sul punto, mi limito a evidenziare la distinzione fra bene e servizio: il primo rimane pubblico, il secondo può essere dato in affidamento a una spa controllata dal pubblico o dal privato, ovvero mista; è comunque la parte pubblica che stabilisce le condizioni dell’affidamento e fissa le tariffe.

Il privato, laddove dovesse esserci, prende il servizio in affidamento, operando in nome e per conto del pubblico e, soprattutto, alle condizioni stabilite dal pubblico. Si possono, secondo una schematica ricostruzione comparatistica, individuare tre diversi modelli gestionali: a) quello del monopolio territoriale vitalizio, privatizzato e regolato (Gran Bretagna); b) quello della titolarità pubblica con affidamento temporaneo a privati attraverso meccanismi di gara (Francia); c) quello della titolarità e gestione pubblica, con acquisizione del mercato di beni, servizi e input necessari alla produzione del servizio (Germania e Usa).

L’acqua è e rimane un diritto fondamentale saldamente nelle mani della collettività; ciò che (può)cambia(re) è la gestione dei servizi idrici, ovvero la gestione delle infrastrutture fisiche necessarie per utilizzare (al meglio) l’acqua, che può essere affidata a un’impresa pubblica o a un’impresa privata attraverso combinazioni contrattuali. Sia chiaro: la natura di diritto fondamentale non sottrae all’acqua la possibilità di essere gestita da privati. Lo stesso vale per la salute e per l’istruzione.

Anzi, oggi il principio costituzionale di sussidiarietà favorisce "l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale" (art. 118 Cost.). Si potrebbe altresì richiamare la teoria della "sostituzione", laddove cioè un’attività di pertinenza dello stato viene affidata a un altro soggetto, dove il primo è titolare della funzione, mentre il secondo ne ha in cura l’esercizio. Certo, l’acqua quale diritto fondamentale deve essere erogata a prezzi sostenibili, ovvero con tariffe eque e ragionevoli, magari stabilendo una quantità massima di utilizzo oltre il quale vi potrebbe essere un aumento crescente del prezzo.

Certo, la stabilità del quadro regolatorio dovrebbe essere affidata a un organismo di controllo, in grado di vigilare sulla corretta applicazione dei livelli di servizio (penso a un organismo snello e competente, non alla "solita" Authority di derivazione politica…). Nei confronti del modello italiano elaborato dal “decreto Ronchi” si è appuntata una critica radicale, senza se e senza ma. Che è sfociata da ultimo nella promozione di quattro referendum abrogativi, due dei quali dichiarati inammissibili dalla Corte costituzionale.

Dei due referendum sopravvissuti, quello che chiede di abrogare l’art. 23 bis del d.l. n. 112 del 2008 non è affatto un referendum sull’acqua! ma piuttosto un referendum che vuole abolire la norma che regola tutte le forme di liberalizzazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, quali, per esempio, trasporti pubblici, rifiuti e anche il servizio idrico. La richiesta referendaria, inoltre e a prescindere dagli esiti di validità del quorum, radicalizza e ideologicizza la questione.

Spostare il dibattito su "pubblico contro privato" nel settore dell’acqua rischia di indebolire una delle maggiori preoccupazioni, e cioè le prestazioni inadeguate dei fornitori idrici ai fini del superamento della carenza idrica. Un dato, su tutti: gli acquedotti italiani perdono fino a 60 litri ogni 100 distribuiti, e servono circa 60 miliardi di euro per riparare la rete. L’attuazione del diritto all’acqua passa attraverso una sua piena tutela e garanzia, che consiste, innanzitutto, nell’accesso a tutti dell’acqua e del suo uso equo e ragionevole.

Al diritto fondamentale all’acqua corrisponde il dovere, direi altrettanto fondamentale, di farci carico dei costi necessari. In termini di spesa ma soprattutto in termini di impegno solidale a favore dei più deboli, dei più bisognosi.

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