Perché la Finanziaria è uno strumento inutile

Il Governo l’aveva promesso:
“per il 2008 faremo una finanziaria snella e leggibile!”. Ma, evidentemente, la
promessa non è stata mantenuta. Partita con 97 articoli, la legge è invece
tornata al Senato (per la terza lettura) con 1201 commi distribuiti in 3
articoli. Insomma, per l’ennesima volta si è assistito alla moltiplicazione dei
commi e delle elargizioni pubbliche. E, come ogni anno, dopo la sua
approvazione si dirà che occorre riformare le procedure di bilancio, che non
verrà più chiesta la questione di fiducia, che non sarà più una finanziaria
“omnibus” e bla bla bla. Le solite parole che si ripetono da troppo tempo
ormai.

Ma è possibile sopravvivere
senza la legge finanziaria? La storia italiana dimostrerebbe di sì. Per oltre
un secolo infatti, dall’unità nazionale fino al 1978, il problema del
raggiungimento del pareggio del bilancio fu affrontato con la normale
legislazione. Inoltre, nel quinquennio 1965-1970, il deficit di bilancio del
nostro Paese si attestò in media intorno al 3,7%, cioè pienamente in linea con
gli standard europei del periodo. Negli anni successivi si assistette però ad
un peggioramento dei conti pubblici: infatti, nel 1975 il saldo di bilancio si
elevò fino a raggiungere il 12% del Pil. Nonostante l’approvazione, nel 1978,
della legge finanziaria il dato subì un ulteriore aggravio nell’anno 1985
(aumentò ben oltre il 12%), facendo registrare un record negativo per l’Italia.
Mentre nel quinquennio successivo (1985-1990) il deficit di bilancio oscillò
fra il 10 e il 12% e il debito pubblico passava nel corso degli anni Ottanta
dal 60 al 100% del Pil, dimostrando come l’intervento legislativo si era
rivelato completamente inefficace. Tale strumento non ha dunque sortito, in
virtù della sua entrata in vigore, nessun effetto positivo sul piano del
controllo della finanza pubblica, disattendendo ogni aspettativa e costringendo
i governi (e soprattutto i contribuenti) del decennio successivo a una rincorsa
che si è rivelata difficile e piena di sacrifici.

Il momento storico che ha
messo in moto la corsa al risanamento è rappresentato piuttosto dall’impegno
formale preso dal governo italiano a Maastricht, nel dicembre 1991. I conti
pubblici sono stati messi sotto controllo solo in virtù di un intervento
esterno: il vincolo europeo rappresentato dalla armonizzazione della disciplina
di bilancio. Tuttavia, ancora oggi, la debolezza della finanza pubblica
italiana fa del nostro paese una specie di “sorvegliato speciale” nell’ambito
dell’Unione monetaria. Nonostante il susseguirsi ogni anno delle leggi
finanziarie, i conti pubblici dell’Italia continuano a destare preoccupazione.

Un punto critico della manovra annuale consiste
nell’individuazione di ciò che può o non può esservi inserito (pur essendo
state elencate tali limitazioni di contenuto nella legge n. 208/1999). Questo
aspetto è dovuto al fatto che la discussione e la approvazione della legge
finanziaria segue in Parlamento, rispetto alle normali leggi di spesa, una
“corsia preferenziale”, dal momento che il bilancio deve essere approvato entro
la fine di dicembre. Una qualsiasi proposta di legge inserita nella finanziaria
ha dunque molte più possibilità di essere approvata in tempi stretti, che non
seguendo l’iter ordinario, il quale invece è soggetto a tempi lunghi e ad esiti
incerti. Si assiste così ogni anno a leggi finanziarie dalle dimensioni molto
ampie, in cui si cerca di inserire liste interminabili di provvedimenti, che
sono il prodotto di una grande quantità di interessi. Il tutto si risolve in
uno spettacolo tipicamente italiano, in cui fino all’ultimo momento si prova ad
aggiungere emendamenti estremamente “particolari”, che spesso sono legati ad
interessi microsettoriali di singoli membri del Parlamento. E a “blindare” tale
monstre legislativo giunge quasi sempre in soccorso la questione di fiducia.

Se un po’ ovunque nei Paesi
occidentali esistono strumenti legislativi che hanno la funzione di stabilire
gli interventi necessari per riportare gli indicatori finanziari ai livelli
fissati in sede politica (agendo nel contempo su obiettivi di tipo
socio-economico), il caso specifico della legge finanziaria italiana presenta dunque
dei tratti del tutto peculiari. Da un punto di vista procedurale, come ha
notato Sergio Romano in un suo editoriale comparso qualche settimana fa sul Corriere
della Sera, «non appena arriva in Parlamento, la legge viene frantumata in
tanti pezzi quante sono le materie su cui è possibile avviare un negoziato. Non
si discute della sua filosofia. Non si cerca di accertare se le norme
corrispondano a un disegno complessivo e siano adatte a raggiungere obiettivi
di interesse generale. Si apre una gara in cui ciascuno cerca di lasciare un
segno della propria influenza e di ottenere risultati da tradurre in voti e
consensi. Dietro l’alluvione degli emendamenti si nasconde una pluralità di
motivazioni ideologiche, corporative o clientelari. […] La discussione del
bilancio, vale a dire il momento più importante dell’attività di un organo
legislativo, diventa una fiera degli scambi e del baratto. […] Conosciamo da tempo
questa anomalia italiana e sappiamo con quali norme istituzionali e regolamenti
parlamentari altri Paesi siano riusciti a evitare l’indecoroso mercato delle
concessioni reciproche».

A tal fine, in un saggio del
1998, gli economisti Alesina, Marè e Perotti hanno consigliato la sostituzione
integrale dei vari documenti del processo di bilancio oggi in vigore, con un
unico testo normativo e programmatico (il budget, sul modello americano), sul
quale i poteri di emendamento da parte del Parlamento dovrebbero essere molto
limitati. Numerose altre proposte sono state avanzate per
cancellare la legge finanziaria dal panorama politico e giuridico. Molti
commentatori e addetti ai lavori ritengono ormai che la manovra annuale, così
come si è strutturata negli anni, sia diventata un inutile adempimento
tecnico-procedurale che sarebbe il caso di abbandonare. Per il momento, però,
non possiamo fare altro che “goderci” l’ennesimo atto di uno spettacolo che
nessuno ha più voglia di vedere.