Viva la Legge di bilancio all’inglese

Alla fine, come previsto, il Parlamento ha approvato la legge annuale di bilancio entro il termine del 31 dicembre, ed in tal modo ha evitato il ricorso all’esercizio provvisorio. Al di là del merito delle singole disposizioni contenute in quello che è l’atto legislativo più importante dell’anno, la cosa più significativa della sessione di bilancio di quest’anno è il fatto che, nel complesso, rispetto al d.d.l. presentato alle Camere dal Governo sono stati approvati un totale di una quarantina di emendamenti, tutti di iniziativa del Governo stesso o del relatore sul provvedimento in Commissione (al Senato). Non è stato approvato nemmeno un emendamento presentato da singoli parlamentari.

Anzi, a dirla tutta, durante tutto l’iter parlamentare, i parlamentari dei gruppi di maggioranza non hanno presentato emendamenti, se si eccettuano i 3 emendamenti presentati da senatori della Lega che riguardavano il contributo dei lavoratori transfrontalieri al Servizio sanitario nazionale, la magistratura onoraria, l’esclusione dal contributo alla finanza pubblica degli enti locali in disavanzo. Emendamenti che sono stati prontamente ritirati e trasformati in ordini del giorno.

E’ stato così accolto l’auspicio formulato dal Presidente del Consiglio, on. Giorgia Meloni, che alla presentazione del d.d.l. in Parlamento aveva invitato tutti i parlamentari di maggioranza ad astenersi dal presentare emendamenti alla manovra di bilancio.

La notizia ha dell’incredibile se volgiamo lo sguardo alla storia della nostra repubblica durante la quale la sessione di bilancio ha sempre rappresentato il momento nella quale veniva dato massimo sfogo alla fantasia emendatrice dei nostri parlamentari, appartenenti anche ai gruppi di maggioranza, che finivano per presentare svariate migliaia di emendamenti, centinaia dei quali venivano poi approvati e confluivano del testo della legge.

Negli ultimi 40 e passa anni la sessione di bilancio è stato sempre il momento del quale andava in scena alla massima potenza quel fenomeno di “assalto alla diligenza” che ha a lungo caratterizzato la nostra forma di governo. Negli ultimi anni i vari disegni di legge di bilancio venivano licenziati dal Parlamento dopo aver approvato diverse centinaia di emendamenti, la grandissima maggioranza dei quali era di natura parlamentare. E se volgiamo lo sguardo più indietro, ai tempi della Prima Repubblica, i numeri dell’attivismo dei parlamentari durante l’esame del bilancio (ovvero della legge finanziaria come si chiamava allora) erano decisamente superiori.

Con l’avvento della Seconda Repubblica è mutato la nostra forma di governo e, superando il modello dell’assoluta centralità parlamentare, abbiamo cercato di costruire un modello di tipo maggioritario nel quale al Governo fosse riconosciuto un ruolo di guida dei processi istituzionali e, in particolare, legislativi, ma nonostante la curvatura maggioritaria che ha registrato il nostro sistema, negli anni successivi al 1994 il Parlamento italiano ha mantenuto un ruolo di grande rilevanza nella definizione dei contenuti delle leggi approvate. Siamo rimasti anni molto lontani dai modelli compiuti di democrazia maggioritaria nei quali normalmente il Parlamento prende atto delle proposte avanzate dal Governo, ad esempio in materia di bilancio, e si limita ad approvare i testi del Governo tali e quali o, al massimo, approvando pochissime modifiche.

Con l’ultima sessione di bilancio si registra chiaramente un cambiamento. Un cambiamento che non è casuale ma deriva da una precisa strategia del Presidente Meloni. La Meloni ha chiaramente l’obiettivo di favorire l’evoluzione del nostro sistema istituzionale verso un modello compiutamente maggioritario e il d.d.l. di riforma costituzionale rappresenta la traduzione puntuale di tale strategia.

Naturalmente i cantori della “Costituzione più bella del mondo” e i tifosi della centralità parlamentare sono puntualmente scesi in piazza e hanno denunciato l’attentato alla Costituzione, la lesione della democrazia e l’umiliazione del Parlamento. Si tratta però di accuse prive di reale fondamento e che in realtà altro non sono che la traduzione del desiderio recondito di riportare il Paese agli equilibri istituzionali dei primi decenni della Repubblica ed in particolare la modello della democrazia consociativa. Come dimostra l’esempio di altri importanti paesi, un sistema può tranquillamente mantenere la propria natura perfettamente democratica pur in presenza di prassi e meccanismi che riducano al minimo le autonome iniziative dei parlamentari nell’ambito delle decisioni legislativi.

Si può quindi ritenere che il fatto di essere riusciti a contenere molto il numero di emendamenti approvati dal Parlamento al d.d.l. di bilancio costituisca un passo significativo nel processo di razionalizzazione della forma di governo dell’Italia. Altrettanto importante è anche un altro elemento. Il fatto che gli emendamenti approvati siano stati tutti di iniziativa del Governo o del relatore segnala come tali proposte, anche quando traducevano idee, suggerimenti, proposte avanzate dai singoli parlamentari, siano tutte state oggetto di un’adeguata valutazione, di un’attenta ponderazione politica.

Se il Governo o il relatore decide di presentare un emendamento, anche raccogliendo un’idea di un singolo parlamentare, lo fa evidentemente solo dopo averlo esaminato attentamente e valutato coerente con l’impianto complessivo del disegno di legge e utile nel perseguimento di quell’interesse generale che rappresenta la bussola fondamentale nei processi di decisione pubblica.

Viceversa nei procedimenti legislativi in cui ciascun parlamentare presenta tutti gli emendamenti che ritiene i quali vengono poi messi progressivamente ai voti, accade spesso che vengono approvati emendamenti che non sono supportati dal consenso della maggioranza dei componenti del collegio. Accade infatti che il presentatore dell’emendamento, in vista del voto, avvia una serie di contatti con altri componenti del collegio per cercare di ottenerne l’appoggio promettendo in cambio l’appoggio ad altri emendamenti di iniziativa degli interlocutori.

La scienza politica anglosassone ha elaborato una categoria che descrive con precisione questo fenomeno. Si tratta del logrolling. Il logrolling “consiste nello scambio di favori, o do ut des, come lo scambio dei voti da parte di membri dell’organo legislativo al fine di ottenere l’approvazione di provvedimenti di interesse reciproco” (Wikipedia). Ma il logrolling costituisce un grave pericolo per la coerenza, la razionalità e la qualità del processo legislativo.

Attraverso lo scambio dei voti per l’approvazione di provvedimenti di interesse reciproco si finisce per determinare l’approvazione di emendamenti che viceversa non avrebbero mai raggiunto la necessaria maggioranza. Si determina l’approvazione di emendamenti di modesta qualità tecnica, di carattere localistico, corporativo o settoriale o che abbiano effetti negativi sulla finanza pubblica senza determinare corrispondenti benefici per la collettività.

La scarsa qualità delle nostre leggi, il caso del nostro ordinamento giuridico, il livello monstre che ha raggiunto il nostro debito pubblico sono tutti fenomeni in buona parte collegati al logrolling che per troppi anni ha imperversato nelle nostre aule parlamentari. La sessione di bilancio di quest’anno però ci fornisce una speranza. Una strada per cambiare la situazione c’è. Basta volerla imboccare.